政府承诺岂能儿戏？

——兼谈信赖保护与政府“诿责”根治

　　8月2日，《华商报》以《买房时被告知有契税补贴 讨要两年总是“无法执行”》为题，报道了陕西铜川市政府失信于民，并百般推诿的事件。为了贯彻落实《陕西省人民政府关于促消费稳增长的若干意见》（陕政发〔2015〕39号）和《铜川市人民政府关于促消费稳增长的实施意见》（铜政发〔2015〕29号）关于“稳定传统消费、扩大新兴消费”特别是“扩大住房消费”的指导意见，铜川市人民政府办公室于2015年10月10日出台《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的意见》（铜政办发〔2015〕47号）明确规定：“在2015年10月至2017年10月期间，凡购买我市辖区新建普通商品住房的，由房屋所在地财政部门给予契税应纳税额50%的补贴，实行先征后补，以商品房买卖合同网签备案时间为准。”公民张先生于2016年6月在铜川市辖区购买了一套商品房，依照上述文件规定，张先生理应享受“先征后补”政策红利。然而，张先生在维权路上遭遇政府部门懈怠、推诿甚至声称并不知晓上述文件等现象，需求行政补偿无果而终。

　　笔者以为，该案件涉及两大核心问题：其一，基于政府承诺的信赖利益是否应当被保护？其二，当信赖利益难以实现之时，相对人应当诉诸何种救济方式？政府应当如何通过自身改革以善尽照顾国民的责任？

信赖保护之原则及适用条件

　　解答第一个问题，需要看张先生的“信赖利益”是否符合信赖保护原则。信赖保护原则的内涵包括两个层面：第一，信赖保护原则是诚信原则在行政法中的体现，其基本要求是，政府应做到言行一致、诚实守信，不得出尔反尔；第二，信赖保护原则的核心要求是，在民众对政府的行为形成值得保护的信赖时，不得随意变更或撤销该行为，否则应当合理补偿民众基于信赖而遭受的利益损失。显然，本案涉及信赖保护原则的第一个层面的内涵，政府只需要守信践诺，按照上述文件承诺，兑现相应补偿数额即可，由此相对人“先征后补”的期待利益便可实现。

　　此外，通过信赖保护原则的适用条件，可以更为全面的感知张先生的“信赖利益”应当予以保护。一般而言，信赖保护原则的适用条件包括存在信赖基础、具备信赖行为、信赖值得保护三个方面。存在信赖基础是指信赖保护原则的适用是以行政机关作出合法有效的行政行为作为前提的，经过查证，《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的意见》意旨在于扩大住房消费，促进市场健康发展，进而增进社会福祉的公益，其正当性是足量的，与此同时，该规范性文件在制定权限、主体、程序、形式等方面的皆具有合法性，因而是合法有效的抽象行政行为，张先生的信赖基础不存在问题；具备信赖行为是指相对人出自对政府行为的信任，而采取有可能获取利益或期待保障的行为，张先生正是基于上述规范性性文件而购买了商品房，在具备信赖行为上也不存在问题；信赖值得保护强调相对人的信赖是“正当的信赖”，是善意的而非恶意的，本案中，张先生购房商品房并按照规范性文件期待获得补偿，这并不存在恶意问题。

根治政府“诿责”需双管齐下

　　从根本上来说，第二个问题即为如何规制行政“诿责”。行政“诿责”是指表面上有一定作为形式，而并未实现作为义务的设定目的，其实质上是一种消极的懒政，也是具有隐蔽性的较为特殊的行政不作为。

　　李克强总理2015年曾在国务院常务会议上痛斥行政“诿责”问题，明确不作为的“懒政”也是腐败；特别是党的十八届四中全会要求“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政”，以及十八届五中全会进一步强调“着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，着力解决一些干部不作为、乱作为等问题”。可见，行政“诿责”已引起党和国家的高度重视。在当前强力反腐的背景下，官员因惶恐承担责任而倾向于“诿责”，因此，对其能否予以有效规制，关系到反腐倡廉长效机制建设的成效。

　　媒体报道时质问：“法律判决若不执行，可以强制执行，那么，如果政府文件不执行，谁来启动‘强制执行程序’。”笔者以为，本案在理论上可能的救济路径有两条：以相对人为中心，在外部寻求规制政府对相对人“诿责”的解决之道；以行政机关为中心，在内部寻找规制政府部门间“诿责”的化解之路。

　　对于第一条救济路径，相对人可以提起行政复议和行政诉讼。不过，需要注意两点：一是提起诉求之时，是否已过行政复议时效或者行政诉讼时效，如果已过，将面临救济不能的不利后果；二是正值《中华人民共和国行政复议法》修改之际，行政复议相关法律规范已然滞后于社会实践，可能无法为本案提供有效的救济方案，相比之下，行政诉讼的受案范围等规定已较为成熟，采取行政诉讼可能是较为妥当的选择。在提起行政复议和行政诉讼之外，相对人可以向有关监察机关或上一级行政机关控告涉案行政机关的违法情形，以寻求妥善解决。

　　对于第二条救济路径，行政机关除了制定诸如《湖北省行政执法争议协调办法》《太原市行政机关及其工作人员行政不作为问责办法》等用以规制政府部门间“诿责”的制度规范外，应当在当前“放管服”的背景下，积极探求政府自身良性化的改革，重视政府清单式治理的模式。具体建议如下：通过权力清单和责任清单明晰权责事项，特别是应当格外重视责任清单的制度建构；建议将部门职责、职责边界、职责对应的权力事项、追责情形等作为责任清单的基本内容；建议将设定积极义务的规范性文件作为责任清单的编制依据。当然，这也是我国很多省级政府的普遍做法。如此一来，本案出现的《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的意见》实施近3年，而有关政府部门浑然不知的现象，将不复存在。随之，相对人信赖利益无被侵害之虞的期盼将不再遥远。

　　（作者系东南大学法学院副教授。本文为2016年度中国法学会部级法学研究一般课题《行政“诿责”法律规制研究》的阶段性成果）