法治视角下论公职律师制度困境突围

    2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出：2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师。党的十八届四中全会对推行公职律师制度也提出了要求，“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。”政府行政机关从实际出发建立公职律师制度，倡导“坚持分类规范实施”的原则，从实际出发分类推行法律顾问制度，鼓励地方和部门根据实际需要和自身情况，选择符合实际的法律顾问组织形式、工作模式和管理方式。这就从时代高度为政府体制内的法治化进程提供了方向指导和政策支持。为此，探讨如何构建适合本土环境的公职律师制度成为依法治国特别是依法行政的重要课题。

  以发展改革系统为例，2016年8月，国家发展改革委根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》精神，为落实中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关普遍设立公职律师的要求，培养一支为发展改革中心工作提供法治服务和保障的专业干部队伍，深入推进法治机关建设，提高依法决策、依法行政水平，结合实际制定印发建立公职律师制度的实施方案。实施方案对国家发展改革委公职律师的职责、义务和权利进行了规定，同时明确了公职律师的资质要求、申请和审核程序、以及公职律师的日常管理和年度考核等制度。2017年，司法部来函批准国家发展改革委15名同志为公职律师。这也是国家发展改革委员会2016年8月印发《国家发展改革委公职律师制度实施方案》（发改办法规[2016]1912号）正式建立公职律师制度以来的首批公职律师，并将加强公职律师能力建设和日常管理，统筹公职律师履职工作，充分发挥公职律师对所在司局依法决策、依法行政的服务作用，以及对行政复议和应诉、立法、“立改废”、依法行政考核、执法案卷评查、法治宣传教育等全委性法律事务的支撑保障作用，把公职律师制度打造为推动国家发展改革委各司局深度参与法治机关建设的重要平台。应当说，公职律师制度的推进对于政府特别是发展改革系统推进依法行政、提升法治意识、坚持法治方式等有着重要意义。下面，从公职律师制度现状、问题、举措等方面进行阐述，希冀有所助力。

我国公职律师

现状及其存在问题

  一般来说，公职律师是指通过全国司法考试，具有法律职业资格证书，供职于政府及其职能部门，从事政府法律事务的人员。我国公职律师制度虽然起步已有十几年，但仍然属于一种处于初始状态的职业。目前，其在立法规范、职责范围、保障措施等方面都存在着一些问题。

  （一）公职律师缺乏法律层面支持。尽管公职律师在一些地方的试点已取得初步成效，但依然无法深入推进的根本原因是缺乏法律上的有力支撑。由于公职律师职责不清、地位不明、依据不足，明显制约了公职律师发展进程，影响到了公职律师职能发挥，进而缺乏推进的动力。

  （二）公职律师法律地位不明确。公职律师任职条件是“供职于政府职能部门，专职从事法律事务的具有法律职业资格的人员。”不难看出，设置公职律师的初衷是为了让既熟悉行政部门业务，又有扎实法律功底的专业人员更好地服务于政府工作，解决以往聘请普通执业律师不熟悉行政业务，不利于相关工作开展的问题。但是由于法律地位的不明确，直接带来公职律师管理、公职律师执业保障等许多体制上的问题。从微观个体而言，这使得公职律师的自身优势很难得到有效发挥。《中华人民共和国律师法》规定，国家机关的现职工作人员不能兼任执业律师。显然，这与公职律师制度相冲突，公职律师在执业中得不到认可和支持，应有的权利得不到保障。

  （三）公职律师职能界限混淆不清，激励保障机制仍不健全。在工作实践中，由于法制部门与公职律师人员大多统一管理，职能不明确使得职责范围出现重叠与交叉，容易发生责任推诿等问题，且激励机制环节缺位，没有形成公职律师专业评价体系，直接影响其工作效率和职能发挥。

  （四）公职律师管理模式多样，利弊共存，难以抉择。我国扬州、厦门、广州等地早在数年前就开始了公职律师制度的探索，结合自身实际，通过不断实践，形成了各具特色的地方模式。这些模式都有着自己鲜明的特点优点，也都存在一些不足，难以以一种模式作为标本全面推开。特别是各地经济水平、人员机构等差别水平较大的情况下，如何贯彻落实公职律师制度成为其延续发展的关键。

公职律师制度完善的相关举措

  公职律师制度的建立实施，将有效提高政府的法律意识与执法水平，促进经济社会发展，推动依法治国方略的实施。因此，应在总结试点地区经验的基础上，建立一套符合实际的公职律师制度，切实使之在依法行政中发挥应有的作用。

  （一）建立政府机关、司法行政主管部门、律师协会相互结合管理的公职律师制度。公职律师既是政府公职人员也是执业律师，应当接受所在单位、司法行政机关及律师协会的三重管理。公职律师应当按时完成所在机关单位安排的任务，提供优质法律服务。同时，公职律师还应当服从司法行政机关的职业资格管理，接受司法行政机关的执业考核。作为一名律师，公职律师还应当以个人名义加入律师协会，接受律师协会的行业管理。

  （二）加强立法，为公职律师工作提供有力法律支撑。适时修改《律师法》，明确公职律师法律地位。党中央已出台公职律师的相关政策纲领性文件，这就为法律修改完善提供了依据，加快修法成为当务之急。如前所述，法律规定的缺失，导致公职律师法律地位不明确，这已成为公职律师建设的重大法律和体制障碍。在适当的时候，修改《律师法》的规定，明确公职律师作为律师群体一部分的法律地位，并对公职律师的地位、职责、执业等作出明确规定，使之可以“正大光明”从事法律工作，提供法律服务。

  （三）完善机制，理顺公职律师队伍内部管理脉络。各级司法行政部门或者法制机构牵头，制定专门的公职律师管理规定，对公职律师职级待遇、机构设置、内部运行机制、决策机制等进行细化和规范。由于公职律师既是部门的公职人员，又具有律师的身份。目前，各级政府机关及其部门均设立了法制机构或内设法制处室，应理顺公职律师与上述机构处室的关系，既便于重大事务整合力量，又做到具体工作职责明确、分工负责，达到事半功倍的效果。

  （四）紧紧围绕地方中心工作，不断强化自身定位。公职律师围绕党委政府的中心工作，以促进党委政府依法施政、建设法治政府为目标，积极主动开展工作。积极拓展公职律师为党委政府决策服务的渠道，特别是紧紧围绕行政审批制度改革、重大行政决策、重大立法项目、重大执法活动、行政复议诉讼等重点难点工作，发挥法律参谋作用，积极参与党委政府决策前的协商、谈判、征询和研讨等重要环节的服务，着力推动决策前吸纳公职律师参与的做法常态化、制度化，有效避免决策失误，防范风险。

  （五）人尽其才，建立公职律师激励机制。公职律师虽然是政府公职人员，但其从事的工作具有较强的专业性，且随着依法治国不断推进和人民群众法治意识不断增强，所面临的工作压力也逐步增大。结合国家公职人员分类改革和公职律师岗位的特殊性，需要建立起专门的公职律师激励机制，应当建立公职律师技术职称体系，在公职律师规定内建立职称评定制度，享受一定待遇或补贴，增强公职律师职业群体价值感和职业存在感。

结语

  公职律师制度从试点至今已有十余年的历史了，有典型经验，更有弯路挫折。公职律师制度是法治、政府、人三者的整合和统一，将过去分散的、低效的、模糊的法律服务定位进一步明确化，让政府在施政过程中更贴身感觉到法治的重要性，也能更真切地感受到不依法行政的“疼”，有助于加快法治政府的建设。公职律师制度前提在制度完善，根基在落实推进，只有二者结合，才能使其发挥显著效应。