殡葬业“多龙治水”局面亟待突破

殡葬业“多龙治水”局面亟待突破

高垄断引发墓地价格飞涨

    墓地的稀缺性造成了价格飞涨。其根源在于行业准入门槛过高形成的高垄断。高垄断背后又是“裁判员兼运动员”的双重身份，即政企不分以及现行立法的不完善。

　　距市中心20公里，最低价7.2万元起；距市中心70-80公里，最低价9800元起；距市中心80公里以上，最低价3.85万元起……

　　家住北京市丰台区的贾先生和妻子每月的收入在8000元左右，父亲因病住院花掉了家里大部分积蓄。此次出院后，父母未雨绸缪，提议贾先生留意一下北京的墓地。

　　贾先生打开一家号称“北京网上专业权威选墓平台”的“XX公墓网”发现，自诩距离市区17公里的海淀区万安公墓，最低价21万元起；最便宜的朝阳区长青园陵园，最低价4.2万元起。“距市中心80公里以上的，已经到河北了，最便宜的也要8200元。”

　　“死不起！死不起！”贾先生向父母汇报情况后，一家人陷入了沉默。

垄断之祸

　　贾先生遇到情况并非个案。北京王峻岩律师事务所主任王峻岩说，近年来，殡葬业收费名目多、乱收费、高收费、强制消费，甚至殡仪馆工作人员索要“白包”等乱象屡见报端。

　　据统计，自2008年以来，北京市属墓地（陵园）涨价的不在少数。其中，除八达岭人民公墓没有涨价外，其他墓地（陵园）的最低价格年均增长率在25%以上，有的甚至更高。

　　以朝阳区长青园陵园为例，2008年最低价为每平方米7130元，目前已升至4.2万元，涨了4.9倍。八宝山人民公墓，2008年最低价为每平方米1.9万元，现已升至9万元左右。

　　尽管北京的经营性公墓并非都高达数万元，如距离市区40公里的大兴区永福墓园最低价9800元起，但此类公墓经营单位属事业单位，不愁销路，很少宣传，许多市民并不知情。

　　此外，很多墓地的最低价往往只是一个参考值，因受传统观念影响，相当一部分购墓者很少去买价格最低的墓地，而在北京市，即便5-6万元的墓地都还是相对偏低的墓价。

　　据《中国经济周刊》报道，北京墓地（陵园）市场需求巨大，一年时间，十三陵附近的盘龙台公墓大概卖出2500套以上墓地，德陵公墓、水泉沟纪念林也卖出1000套以上。

　　与墓地紧俏、价格疯涨相伴随的是高利润。据从事墓地销售中介的小林介绍，某公墓2011年营业额8000多万元，但成本不到3000万元，“利润率100%，且只会多不会少。”

　　其他地方如何？据《经济参考报》报道，在一份全国30座主要城市墓地价格排名中，上海排第一位，高端墓地每块近30万元，全市均价每平方米超过6万元。

　　据《北京晚报》等媒体报道，早在2015年，上海每平方米墓穴价格已是全市新建住宅成交单价的4倍多，每平方米高档墓穴单价是上海内环顶级豪宅房价的3倍多。

　　广东省法学会法治评价与研究中心执行副主任滕宏庆认为，我国墓地的稀缺性造成了价高者得现象，其根源在于目前殡葬行业准入门槛过高，以至于形成了部分企业高度垄断。

　　在滕宏庆看来，天价墓之所以存在，一是与我国“入土为安”“薄养厚葬”等殡葬传统观念和陋习风俗有关；二是我国殡葬公共事业的举办有欠缺，满足不了群众的基本需求；三是殡葬私营市场机制缺乏透明和监管，上下游殡葬产业和服务缺乏标准化和规范性。

双重身份

　　“你的‘邻居’可能是盒骨灰。”了解墓地市场行情后，贾先生一有空就在网上检索有关墓地的信息，突然一条“上海墓地太贵有人买房存放骨灰”的消息映入眼帘。

　　据《生活日报》等多家媒体报道，2016年清明节前后，不少上海市区居民在崇明岛原农场地区，甚至和上海交界的江苏、浙江等地购房，存放亲人骨灰，并定期前往祭扫。

　　“这种行为太自私，但谁说不是被逼的？”贾先生看过北京的多家墓地后发现，“看得上的，都在十几万元以上，唯有去河北买能稍微便宜点。”

　　贾先生不明白为什么买一块墓地这么难。滕宏庆梳理发现，这与民政部门的双重身份有关。殡葬服务分为基本服务和延伸服务，基本服务主要包括遗体接运，存放，火化，骨灰寄存等；延伸服务包括遗体整容、防腐、吊唁设施等。这都归民政部门管理。

　　目前，我国对殡葬行业的规制主要依靠国务院制定的《殡葬管理条例》。该条例于1997年7月11日经国务院第60次常务会议通过，当年7月21日发布，2012年进行修正。

　　该法规第8条规定，建设殡仪馆、火葬场，由县级政府和设区的市、自治州政府的民政部门提出方案，报本级政府审批；建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级政府和设区的市、自治州政府民政部门审批；建设公墓，经县级政府和设区的市、自治州政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市政府民政部门审批。

　　这表明殡葬设施的管理审批权力集中在省级、县级政府或同级民政部门。即，新建一个殡仪馆或火葬场等设施，经过其所在地区的相关行政部门审批同意即可。在王峻岩看来，这为相关部门滥用行政权力提供了可能，也是构成行政性垄断的基础。

　　“民政部门掌握着经营公墓的审批权，其本身又是殡葬事业的管理机构，他们既是裁判员，又是运动员。”滕宏庆说，民政部颁布的规章《公墓管理暂行办法》第10条规定:建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅（局）批准。因此，建立公墓的实质性审批权由相应民政部门掌握。

　　在滕宏庆看来，作为殡葬管理非常重要的环节，民政部门掌握这一权力，尤其是经营公墓的审批权，其本身又是殡葬事业的管理机构，二者重叠，其权力容易遭到滥用。

　　是否如此？在选择墓地过程中，贾先生了解到，目前北京市的合法公墓，既有北京市民政局审批的经营性公墓，也有各区县民政部门审批的公益性公墓。北京市民政局殡葬管理处属于政府行政机构。北京市殡葬管理处属北京市民政局下属事业单位，负责管理市属公墓。

　　据了解，我国民政部下设社会事务管理司，该司下设殡葬管理处，负责拟订殡葬事业发展规划、工作方针等殡葬事务。但地方上的机构设立大多与中央有所区别，即在民政部门之下平行设立社会事务处以及殡葬管理处，再在殡葬管理处内部设立殡仪馆。

　　我国的殡葬事务主要由殡仪馆经营，其性质是民政部门下的事业单位，享有这一特殊行业的经营权限，而监管职权同样归属殡葬管理处。这使得殡葬的管理机构和经营机构融为一体，监督机制不能发挥作用。要发挥行政机构的监督作用，必须政企分开。

　　“殡葬业行政管理和事业经营政企不分，必然带来行政性垄断。”王峻岩说，有的地方殡葬事务管理处通过制定规范性文件，强制要求必须在殡仪馆内购买殡葬用品，或禁止丧户家属自行携带或者选择购买殡仪馆之外的殡葬用品。

　　这些行为都是滥用了民政部门具有的殡葬管理和经营职权，将权力优势附加到经济地位之上，从而排除其他主体进入到垄断市场。滕宏庆认为，这导致消费者完全处于竞价劣势地位。化解这一矛盾，既需要群众建立新时代殡葬观，更需要政府积极推行殡葬综合改革。

制度掣肘

  “墓地使用限期只有20年。”2016年清明节前后，一条“墓地只能使用20年？到期了怎么办”的消息迅速在朋友圈传播。这让成都市民魏女士大吃一惊。

　　魏女士家境并不富裕。2015年父亲去世后，他们四个姊妹花上万元买下墓位时，并没有听说20年的年限问题。逝去的父亲“安土重迁”，传言令魏女士惴惴不安。

　　这让打算给年迈的父母买块墓地的贾先生也特别担心。20年的规定何来？王峻岩说，“20年”的规定最早见1992年民政部出台的《公墓管理暂行办法》。该办法第16条规定，经营性公墓的墓穴管理费，一次性收取不得超过20年。

　　此后，在1998年《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》中，也规定“今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个期限”。

　　《公墓管理暂行办法》并未对公墓使用期限作出明确规定，只规定了“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过20年”。

　　被誉为殡葬行业最高法规的《殡葬管理条例》，也没有规定公墓使用期限。与之相关的规定仅有：严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限，按照规划允许土葬或者允许埋葬骨灰的，埋葬遗体或者埋葬骨灰的墓穴占地面积和使用年限，由省、自治区、直辖市政府按照节约土地、不占耕地的原则规定。

　　“这为殡葬管理留下了缺口。”滕宏庆研究发现，2012年修订的《殡葬管理条例》，虽对殡葬设施管理、遗体处理、丧事活动管理、殡葬设备、殡葬用品管理等进行了规定，但是新的执法制度并未建立，且没有直接涉及行政性垄断内容。

　　依据上述规定，各地制定了不同的公墓使用期限。《北京市殡葬管理条例》《武汉市殡葬管理办法》明确规定，墓穴及骨灰格位的一个使用周期最长为20年，期满后可以续租。

　　“20年到期已经太短，还要再缩短周期。”贾先生一脸无奈。魏女士最终得到的消息是，即使超过20年，没有重新办理手续，公墓方面也会继续维护工作。

　　但《上海市公墓管理办法》规定，墓穴使用期限最长不得超过70年，并将墓穴使用合同定性为销售合同。

　　对于续用期限问题，许多地方原则上要求不超过公墓用地使用年限，但部分地方明确规定一个低于公墓用地使用年限的使用周期，如10年或20年。

　　“应该立法明确公墓价格构成和墓位使用年限，规范公墓墓位销售或格位租赁合同。”滕宏庆认为，殡葬问题涉及人民群众的切身利益和人伦情感，应当通过立法进一步明确奖励和补贴环保殡葬，且赋权殡葬行业的市场监管和立法保障公墓建立及其配套制度。

　　王峻岩说，推行殡葬综合改革是我国生态文明建设、乡村振兴战略的迫切需要，党中央应在国务院机构改革之际，重新梳理现行殡葬管理体制，改变多龙治水、政企不分的现状。

　　滕宏庆则建议，通过立法进一步明确奖励、补贴环保殡葬行为。同时，赋权殡葬行业独立的市场监管权力，并通过立法保障公墓建立及建设配套制度。