乡村医生取药出车祸属职务行为？ 雇佣关系是否成立为关键

  乡村医生外出取药遭遇车祸，是否属于职务行为，所在村委会和卫生服务中心是否需要承担责任？乡村医生与村委会、卫生服务中心之间是否构成雇佣关系成为该案争议焦点。

北京首例村医提供劳务受害责任纠纷案

  61岁的曹成江想不通，妻子曹丽勤生前干了一辈子乡村医生，死后怎么和村委会、卫生院没关系了？

  7月7日，曹成江向民主与法制社记者表示，不服一审法院判决，将向上级法院提起上诉。

  两年前，2016年12月20日，曹成江的妻子曹丽勤骑电动车去买药，途中发生车祸身亡。

  曹成江认为，曹丽勤外出取药途中发生意外，是职务行为，北京市密云区不老屯镇柳树沟村委会和不老屯镇社区卫生服务中心应该作为雇主负赔偿责任。上述单位均认为其与曹丽勤之间不存在雇佣关系，而是政府购买公共服务产生的行政关系。

  双方为此发生争议，曹成江及其子女3人将上述单位诉至北京市密云区人民法院。

  7月5日，北京密云区法院判决，上述单位与曹丽勤不构成雇佣关系，遂驳回曹成江等3人的全部诉讼请求。

  据悉，这是北京市首例乡村医生受损伤后以雇佣关系向村委会主张赔偿的案件。

  乡村医生外出取药遭遇车祸，是否属于职务行为？所在村委会和卫生服务中心是否需要承担责任？争议焦点最终落在乡村医生与村委会、卫生服务中心之间是否构成雇佣关系上。

从“赤脚医生”到乡村医生

与村委会签订聘任协议

  据曹成江所述，妻子曹丽勤1976年高中毕业后，参加不老屯镇红医班培训，之后成为一名“赤脚医生”，1981年与其结婚后，到柳树沟村继续从事赤脚医生的工作。

  “当时是农村合作医疗，归柳树沟村大队管。”曹成江表示，曹丽勤成为村里唯一的村医，但收入低微。

  后来，曹丽勤曾在柳树沟村医疗服务站短暂工作，服务站撤销之后，开起了私人诊所。

  这种情况持续至2008年，“当时不允许私人办诊所了，必须归集体，每月镇卫生中心给800元工资，去世的时候涨到1600元。”曹成江认为从此之后，“就是给集体干的”。 

  据了解，曹丽勤自2008年起，受聘作为柳树沟村乡村医生从事医疗工作，以柳树沟村卫生室的名义对外办公，使用的是柳树沟村卫生室的营业执照，但自主经营，自负盈亏，办公地点在其家中。并于2014年、2015年、2016年与柳树沟村委会签订《密云县乡村医生聘任协议书》（以下简称“协议”），约定曹丽勤协助村委会及镇社区卫生服务中心完成辖区公共卫生、常见疾病防治和药品零差价销售等任务，同时曹丽勤的补贴由不老屯镇社区卫生服务中心给予按月发放。

取药途中遭遇交通事故

是否算职务行为？

  2016年12月20日13时28分，60岁的曹丽勤骑电动自行车去买药，当行驶至北京市密云区琉辛路不老屯镇学各庄村前，适有魏成术的农用三轮车停于路北侧，曹丽勤的电动车与之相撞，经抢救无效死亡。

  经北京市公安局密云分局交通大队认定，曹丽勤对该事故负主要责任，魏成术负次要责任。后曹成江及其子女以机动车交通事故责任纠纷为由，将魏成术诉至法院要求赔偿。

  2017年6月8日，北京密云区人民法院判决，上述交通事故中，曹丽勤自担80%责任，魏成术承担20%责任。

  曹成江认为曹丽勤在发生交通事故时，是去不老屯卫生服务中心买药时发生的，是职务行为，柳树沟村委会、不老屯卫生服务中心作为雇主应当对于曹丽勤的死亡负相应的赔偿责任。

  案件审理过程中，有一名曹丽勤邻居出庭作证，表示事发当天曹丽勤称其要去不老屯卫生服务中心买药。柳树沟村委会、不老屯卫生服务中心对该证据表示不予认可。

  事实上，曹成江口中的职务行为的认定，取决于曹丽勤与上述单位是否存在雇佣关系。

  “柳树沟村委会、不老屯卫生服务中心相互推诿，都不承认自己的雇主地位。”曹成江说。

  2018年1月8日，曹成江等3人将上述单位起诉至北京市密云区法院，请求二被告连带赔偿原告医疗费、护理费、丧葬费、死亡赔偿金等共计36万余元。

政府购买服务

工资还是补贴？

  在随后的庭审中，柳树沟村委会辩称，曹丽勤与村委会签订的协议是卫生局要求签订的，村委会仅是履行行政职能。并且，协议约定的服务内容都是政府购买服务的内容，购买的主体不是村委会，而是卫生局。

  加之，曹丽勤是自主经营，自负盈亏，与村委会没有隶属关系，不受村委会的控制、指挥。对乡村医生任职资格的审核也是卫生局，卫生服务中心和村委会只是监督、考核，这只是行政职能的表现，不是民法上雇佣行为的鉴定、考核。

  不老屯卫生服务中心则认为，乡村医生与该单位无雇佣关系，聘任协议是跟村委会签订的，与该单位并无关系。

  “从2008年到2016年12月，曹丽勤主要收入是不老屯卫生服务中心给的工资，由于实行药品零差价政策，卖药本身并不赚钱，诊疗费1个月也就两三百元。”曹成江说。

  北京市密云区社区卫生服务管理中心主任季凤香在与密云法院的谈话笔录中表示，乡医是由村里选任的，卫生服务中心只向曹丽勤提供业务指导和管理，银行摘要一栏里标注的“工资”实际是财政局拨付的补贴，是银行误为工资。

侵权责任认定

雇佣关系是否成立是关键

  7月7日，该案审判员、北京密云区太师屯镇副庭长王雪向民主与法制社记者表示，该案的争议焦点在于柳树沟村委会、不老屯卫生服务中心与曹丽勤是否存在雇佣关系，并据此承担相应的侵权责任。

  王雪介绍，雇佣关系是指受雇人利用雇佣人的条件，在雇佣人的指导、监督下，以自身的技能为雇佣人提供劳动，并由雇佣人支付劳动报酬的法律关系。判断雇佣关系是否存在，应从形式要件和实质要件两方面进行考量。

  “从形式要件来说，主要看双方是否签订了雇佣合同；实质要件从两方面判断，一是看是否为一方提供劳务，另一方支付报酬，二是看雇员是否受雇主的控制、指挥和监督，即双方是否存在隶属关系。”王雪表示，在雇佣法律关系中，雇员仅是雇主雇佣来完成某项工作的人，雇员在工作时应听命于雇主，服从雇主的监督指导。

  经过两次开庭后，7月5日，北京密云区法院作出一审判决，该院认为柳树沟村委会、不老屯卫生服务中心与曹丽勤均不成立雇佣关系，对曹丽勤遭遇的交通事故造成的损害后果不应承担雇主应承担的赔偿责任。

  该判决书显示，曹丽勤与柳树沟村委会签订的协议中明确载明根据北京市人民政府办公厅转发卫生局等部门《关于建立健全乡村医生社会养老保险制度与基本待遇保障机制意见》的通知和密云区《关于2016年乡村医生聘任实施意见》协商达成的，其中约定了乙方（曹丽勤）需要承担的大量职责，但约定的柳树沟村委会的职责仅为“协助所辖社区卫生服务中心对乙方进行考核”。依照该协议，柳树沟村委会无权对曹丽勤的具体工作进行严格的管理和控制，亦不用为其劳动支付报酬，故曹丽勤与柳树沟村委会之间并不构成雇佣关系。

  法院认为，不老屯卫生中心对其管辖区的乡村医生的工作进行统一管理、考核与监督。该管理行为并不是基于双方雇佣关系的存在，而是在执行政府对乡村医生职业水平管理和药品渠道来源控制等采取的行政措施。

  《密云区卫生局关于2014年乡村医生聘任的实施意见》中第5条乡村医生补助标准中载明：“对承担公共卫生、基本医疗和药品零差率销售等职能的乡村医生，采取政府购买服务等方式给予资金补助。”

  曹丽勤生前的“工资”即为上述《实施意见》的资金补助，是对乡村医生承担的村级公共卫生工作等职能的补贴，而非针对曹丽勤生前工作发放的劳动报酬。

  最终，法院认为曹成江等3人提交的现有证据不能证明其主张，故承担举证不利的后果，其诉讼请求于法无据，不予支持。

村医身份难认定

待遇养老谁来管？

  乡村医生作为农村居民的健康守门人，广泛植根于我国农村，数量趋于百万。

  此类案件并非孤例，在其他省份同样存在。2012年，贵州毕节市金沙县源村43岁的乡村医生陈胜琴在上班时间倒在了工作19年之久的村卫生所里。符合法律规定的“工亡”情形，却因其身份，难以认定劳动关系，陷入了工伤鉴定认定又撤销的反复之中。

  贵州乡村医生陈胜琴长达5年的工亡待遇争议，背后是乡村医生劳动关系认定难和社会保障长期缺位的现实。

  我国乡村医生兴起于20世纪60年代，亦成为“赤脚医生”，连同合作医疗和农村三级卫生服务网曾被世界卫生组织誉为“中国的三大法宝”。

  1985年，卫生部决定停止使用“赤脚医生”名称，即规定所有村卫生人员一律进行考试，考试合格者，授予乡村医生证书，考试不合格及未参加考试者统称为卫生员。20世纪90年代，乡村医生从数量稳步增长进入规范化管理阶段。根据国务院文件的要求，2002年，在全国范围内开始实行乡村卫生服务一体化管理机制，各地政府先后相继出台了改革方案。

  2004年《乡村医生从业管理条例》开始实行，对村卫生室人员执业资格、准入管理更加严格规范。

  然而，随着社会医疗保障不断发展完善，乡村医生到底是卫生技术人员还是农民？这种身份之惑愈发凸显。

  值得注意的是，在我国卫生行政部门现行的政策和法规中卫生人员并不包括乡村医生。

  那么，究竟谁来管乡村医生？村委会、乡镇卫生院，还是农村卫生协会，由于管理的责任和权限不明确，形成了乡村医生“谁都管，谁都不管”的局面。

  “正是由于职业属性的不明确，导致乡村医生处于“半医半农”状态，继而影响了职业薪酬、组织管理等制度建设，乡村医生的收入职能以补助形式而非工资形式发放。”《基于价值的乡村医生职业薪酬制度探讨》一文中谈及此问题，笔者建议，应从法律层面重新界定乡村医生的职业属性，将其界定为“依法取得特定的职业资格、为农村基层提供健康服务的专业卫生技术人员”，并将该职业列入国家职业分类大典。

  事实上，这也直接导致百万乡村医生“老无所养”。据研究资料显示，目前，只有上海、北京、江苏等地初步建立了乡村医生养老保险制度，乡村医生仅有2.54%的人有养老保险。

    在卫生部人才交流中心田疆等人的论文《中国乡村医生队伍的现状与发展》中，建议政府应承担起举办村卫生室的职责，并逐步将符合条件的乡村医生逐步纳入事业编制管理，由国家保证其工资福利待遇，对于不符合转化条件的地区，可设置过渡期，采取不占编制聘用的办法纳入乡镇卫生院统一管理，其工资水平与当地乡镇卫生院职工平均工资水平一致。