环渤海区域海洋生态环境现状及执法路径探析

环渤海区域海洋生态环境保护的

现实障碍

  （一）环渤海区域作为我国重要的经济带之一，有着重要的地位和作用。特别是近年来以京津冀一体化为中心，不断放大辐射带动作用，环渤海区域逐渐成为我国北方最具活力和潜力的区域。然而，在看到经济社会发展的同时，生态环境特别是环渤海区域的海洋生态环境问题是不能回避的问题。渤海是我国唯一的半封闭性内海，其自净能力差，环境容量低，海域环境敏感而脆弱，所面临的环境污染等问题突出。

  （二）政府在海洋生态环境保护上面临诸多棘手问题。政府的很多行为具有强制力，可以协调微观个体之间、各个部门以及地区之间的利益关系。其实，渤海海洋生态环境保护上，首先面临的问题与政府体制机制密不可分，涉及海洋开发保护的部门众多，比如环保、港务、海洋、渔业等等，机构不可谓不多，人员不可谓不庞大，但是正是职责存在交叉模糊地带，使得政府在保护海洋生态环境方面力度不够、效率低下。这样的制度安排就出现了所谓的“五龙闹海”现象，这么多的部门共同来管理海洋环境，就容易出现部门之间管理的不协调。  

  （三）由于环境保护占主要和主导地位的是各级政府，公众参与程度低，公益团体和志愿者队伍比较匮乏，因而借助社会和公众力量推进环保的举措收效甚微。由于我国公众的海洋环境保护意识缺乏，加之没有适当的渠道和途径引导公众参与，导致环境保护的外部力量严重不足。

  （四）政策规划繁多，立法缺乏可操作性，导致制度体系相对滞后。近几年，环渤海地区纷纷出台了新一轮沿海经济发展战略，这些规划的实施，在显著促进环渤海地区经济发展的同时，也对渤海的生态环境造成了较大的影响。由于行政区划的分割和地方利益的驱动及缺乏立法协调，造成地方性法规与国家法律和行政法规之间存在矛盾或者不协调，各地各自为政，规划缺乏统一，容易造成负面溢出效应。相关部门无法在适用法律时找到最为合适的依据，制度缺失和不明确直接导致部门权限错乱。

环渤海区域海洋生态环境

执法路径探析

  （一）科学立法，加强综合类法律制定。从立法体系来讲，目前，我国在海洋领域的立法相对较少，这与我国作为海洋大国、海洋国土广阔、海洋保护急迫的现实极不相称。治理环境污染需要立法先行。我国在海洋环境保护方面法律法规体系不够健全，《海洋环境保护法》配套法律法规的建设相对滞后。所以，我国应该尽快出台与《海洋环境保护法》相配套的法规，进一步理顺各海洋管理主体之间的关系，合理地划分权责，进一步明确海洋主管部门在综合管理中的职责，避免类似事宜有不同的管理主体管理，使得各个管理主体各司其职，更好地协调工作，不再出现重复执法与交叉管理等现象。鉴于渤海这一特殊海域，迫切需要加强针对渤海的专门立法，以便更好地保护渤海海洋环境。渤海的区域性立法应当对以下方面进行规定：建立渤海海洋环境保护区域合作组织，创设渤海区域环境保护专家会议，参照流域管理机构的法律地位来进行规定。同时，还要赋予其明确的法律职责及义务。规定渤海环境的有关主体参与渤海环境管理的权利及义务。应该充分调动我国社会公众、公共团体的力量，提高其渤海环境管理的参与性，这样有利于形成长效的海洋环境保护机制。由于我国的法律规定对于企业，公益组织，社会公众等主体在海洋环境管理中的权利没有明确的规定，未能充分发挥他们参与海洋环境管理的积极性。渤海区域环境管理立法应该明确规定国家、地方政府、社会公众、企业以及公益组织等主体在参与渤海环境管理中的权利及义务，这样可以充分调动各个主体参与渤海环境保护与治理的积极性。

  （二）有法必依，努力做到执法必严。执法工作是环渤海区域海洋生态环境保护的“拳头”，“拳头”硬不硬直接关系到渤海生态环境的好与坏。要实现执法提升，必须首先理顺现行不合理的执法体制。由于历史沿革问题，海洋执法存在多头管理现象，虽然几经机构改革，但是还需要进一步加大整合力度，实现一个拳头出击。建议将涉及海洋生态环境保护执法的相关队伍统一整合，仿照环保部门即将推行的省以下垂直管理模式，逐步实现由中央到地方的垂直管理。同时相关法律的制定有助于执法人员在执法过程中有法可依。法律发挥其作用需要执法人员的工作支持。首先，必须通过立法和机构改革明确各政府部门主体的职能职责，建立大执法格局，改变“九龙治水”的局面。其次，提高法律的可操作性，法律漏洞和不严谨容易造成执法制度标准混乱，极大限制了法律相关作用的发挥。然后，必须不断加强对于执法人员的培训与管理，提高他们的执法素质，促使其可以做到执法必严，违法必究，维护法律的权威。

  （三）充分发挥社会力量，借助外力弥补内中不足。海洋环境的保护与治理需要政府、企业、公众、社会团体等广泛参与。渤海环境的保护与治理是一个系统工程，需要各个主体的广泛参与，充分调动他们的积极性，才能建立治理渤海环境长效机制。国家海洋局与渤海沿岸省市政府签署的《渤海环境保护宣言》中提出要建立国家与地方政府，以及地方政府之间的合作伙伴关系。政府之间的合作伙伴关系有利于促进渤海的环境保护，但是随着渤海综合环境的整治，仅有这种合作伙伴关系是远远不够的。政府、社会组织、企业与公众各方之间的合作伙伴关系有利于调动各方的积极性，促使各方充分发挥自身的优势，更好地促进渤海环境的保护。搭建对话平台，打通沟通渠道。在渤海的海洋环境保护与治理过程中，要搭建中央政府与地方政府、政府与企业、社会组织及公众的对话平台，形成良好的沟通渠道，这样有利于收集各方的意见，调动他们参与渤海环境保护的积极性，发挥各自的力量参与渤海环境的治理。

  （四）培养社会公众的渤海环境保护意识。当前我国公众的环境保护意识十分薄弱，这主要是由于社会各方的宣传力度不足，或者无法使人们接触到系统的知识，宣传形式单一等。要不断加强对社会公众的海洋环境教育。在渤海海洋环境教育中，应注重发挥社会公益组织的作用，采取各种公众喜闻乐见的形式和方法来推进环保意识入脑入心，真正将公众等社会力量引入环渤海海洋生态环境保护事业中。

  （五）建立与完善渤海环境管理综合协调机制。海洋事业是一个整体，海洋生态环境保护更加不可分割。虽然环渤海地区因为行政区域划分存在人为分割，但是一个地方海洋生态环境的恶化会产生传导蔓延释放效应，沿海区域都无法独善其身。因此，环渤海区域涉及海洋方面的规划政策需要统一制定和各方协调，以便增加规划的科学性和可持续性，避免各地区之间的重复建设、恶性竞争和资源浪费。建议将海洋部门统一整合，并在其牵头协调下成立环渤海区域合作委员会之类的议事协调机构，主要职责就是统一制定区域的经济发展、环境保护的政策和法规。下设若干个专业小组，实现人尽其才、各负其责，从而使得各方在渤海的环境保护工作中更加协调。

  （六）发挥司法机关公益诉讼作用。近年来,生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生,社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。为加强对国家和社会公共利益的保护,强化对行政违法行为的监督。通过建立检察机关提起公益诉讼制度,充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。