刍议立法与改革关系演进与定位

习近平总书记指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”习近平总书记的这一论断阐明了立法与改革的关系的核心。改革开放以来，围绕改革开放和现代化建设这个中心任务，中国处理立法与改革决策关系大致经历了三个发展阶段。

1978年至1992年：经验主义立法

理念指导下立法确认改革成果阶段

  经验主义立法理念，是这一时期立法工作的主导思想。十一届三中全会公报强调要加强社会主义法制，1978年召开的五届全国人大一次会议又在提出新时期总任务的同时，提出必须进一步加强法制，逐步制定和完善各项社会主义法律。在制定法律的时候，改变了新中国成立之后到改革开放之前的做法，不再照搬苏联的立法经验，转而把目光投下西方其他发达国家的立法经验，并主要结合中国自身的实践经验，在实践中探索法律，制定法律。

  这一时期，在这种理念的指导之下，制定了许多法律。仅从1979年到1983年，五届全国人大常委会制定或修改了包括《宪法》《经济合同法》《商标法》等35部法律，其中仅新制定的法律就有33部。期间，还通过关于法律问题的决定28部。1983年到1987年，六届全国人大制定或修改了包括《民法通则》《外资企业法》《专利法》等42部法律，其中新制定法律37部。期间，还通过关于法律问题的决定23部。由此可见，这一时期立法以经济建设为中心，是服务于经济体制改革需要的。

  这一时期的立法是“粗线条”的，立法被动的迎合改革。但是，经验主义立法在我国的存在有其历史必然性，经验主义立法理念指导下的立法，符合我国当时的基本国情，为我国的现代化建设作出了巨大贡献。

1993年至2012年：工具主义立法理念指导下

立法服务于改革

  进入20世纪90年代，我国在立法方面已经积累了一些经验，法制建设逐步成熟，立法由经验主义立法理念开始转向工具主义立法理念，立法从确认改革成果的数量增长，开始转向满足改革的质量的提升。这一时期，从立法整体来看，契合了社会主义市场经济体制改革确立的目标。立法服务于改革的立法理念被明确确立下来。

  这一时期，在工具主义立法理念的指引之下，改革决策仍处于主导地位，但立法已经不再是简单地确认改革，而是推动和服务于改革。1992年，党的十四大提出，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来保障。为了使立法推动和服务于改革，这一时期的立法速度明显加快。1993年到1997年，八届全国人大通过宪法修正案两个和法律78部，其中制定新的法律共计62部，修改法律16部。1997年至2000年，随着市场经济体制逐步发展和完善，党的十五大确立了依法治国的基本方略。这一阶段的立法旨在促进和保障社会主义市场经济发展，适应中国加入世界贸易组织的需要，制定了《合同法》《证券法》《招标投标法》等多部法律。截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律240部、行政法规706部、地方法规8600多部，形成了中国特色社会主义法律体系。

  在工具主义立法理念的指导之下，我国的立法进程加快，在这一时期形成了中国特色的社会主义法律体系，从这里来看，工具主义立法理念对于国家的法制建设还是具有积极意义的。但是，工具主义立法理念只是把法律作为一种实现社会管理的工具，可能会导致法律的至上性丧失，为了服务于改革目的，立法速度存在过快之嫌。

党的十八大以来：法治主义立法理念指导下立法引领和推动改革

  2012年11月召开的中共十八大提出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。”党的十八届四中全会提出全面依法治国的基本方略，“法治是治国理政的基本方式”“法治是治国之重器”等重要论断。我国进入全面依法治国的轨道，在法治主义之下，对立法理念也提出了新的要求。法治主义立法理念不再是确认和服务于改革，而是引领和推动改革。

  在2013年，全国人大常务委员会先后制定了两部法律，分别是《旅游法》《特种设备安全法》。修正包括《消费者权益保护法》《证券法》《种子法》等共计21部法律。国务院制定了《畜牧规模养殖污染防治条例》《城镇排水与污水处理条例》等6部行政法规，废止6部行政法规，修改行政法规48部。国务院各部委制定和修改规章100余件。在2014年，党的十八届四中全会成为党历史上首次以法治为主题的全会，提出“全面推进依法治国的基本方略”。在这一年，全国人大常委会制定法律两部《航道法》《反间谍法》，修改了包括《环境保护法》《预算法》《安全生产法》等10部法律，除此之外，全国人大常委会还积极开展立法解释工作，对《刑法》《民法通则》等法律的部分条文进行了解释。

  从整体上看，这一时期的立法工作，在中国特色社会主义法律体系建成之后制定新的法律已经不再是国家层面立法工作的重点，而法律的修改成为国家立法工作的重点，国家立法进入精细化阶段。

  当然，目前我们还应该注意到，我国的法治主义立法理念距离全面贯彻落实法治主义立法理念仍有一段距离。所以，我们不能放松在立法领域对法治主义立法理念的贯彻和落实，努力实现全面贯彻落实法治主义立法理念的目标，以期更好地处理立法与改革的关系，进而促进社会的发展。

（作者系中国社会科学院法学研究所博士后）