“放管服”背景下行政许可理念需转型

“放管服”背景下行政许可理念需转型

——评《民用爆炸物品生产许可实施办法（修订征求意见稿）》

　　日前，工业和信息化部发布《民用爆炸物品生产许可实施办法（修订征求意见稿）》（以下简称《实施办法》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年7月5日。民用爆炸物品与人们生活生产密切相关，《实施办法》的修订旨在将民用爆炸物品生产许可依法纳入《中华人民共和国行政许可法》《民用爆炸物品安全管理条例》等法律法规框架之内，规范民用爆炸物品生产活动，保障公民生命、财产安全和公共安全。因此，其是极为重要的行政规章之一。   

　　笔者认为，值得注意的是《实施办法》的四个修订背景对其形成了结构性的影响，评价其立法质量不容忽略。一是《实施办法》是对国防科工委2006年制定的《民用爆炸物品生产许可实施办法》的全面修订。自2006年以来，原《民用爆炸物品生产许可实施办法》对于规范民用爆炸物品生产、引领民用爆炸物品行业步入良好的市场秩序发挥了积极作用，随着经济社会发展，民用爆炸物品行业不断出现新技术、新问题，宏观主管机构亦随着机构改革发生重大调整，回应社会变迁，需要修订立法。二是党中央、国务院提出“简政放权、放管结合、优化服务”是行政体制改革的核心内容，“放管服”是严格依法行政、提高政府治理能力的关键性举措。“放管服”在民用爆炸物品生产许可中的应用是《实施办法》修订的圭臬。三是自2009年《工业和信息化部行政许可实施办法》施行以来，历经2014年、2017年两次修订，工业和信息化行业已然构建了较为健全的行政许可管理规范，《实施办法》有成熟的经验可资借鉴。四是工业和信息化部印发的《民用爆炸物品行业发展规划（2016-2020年）》指出“十三五”期间民用爆炸物品行业发展面临价格放开、产业升级、安全生产企业主体责任强化等新挑战，尤其是提出安全生产事故死亡人数较“十二五”下降30%以上的目标，《实施办法》的修订是完成行业发展规划的重要法律支撑。

　　从上述背景出发考察《实施意见》，可以看到工业和信息化部在民用爆炸物品生产许可方面做出的努力和实践探索。《实施意见》在许可的条件、申请材料、法定权限、监督管理、法律责任等均有较强操作性的规范，意在建设法治政府，将民用爆炸物品生产许可引入标准化、程序化、公开化的法治轨道。但遗憾的是，《实施办法》渗透出的立法理念影响了其顶层设计和整体框架，使精致的技术规范与原定的战略格局不相匹配。

　　第一，在中央与地方权限配置上，《实施办法》依然采用工业和信息化部统一行使行政许可权的模式。《实施办法》第四条规定了工业和信息化部的三项职责：民用爆炸物品生产许可的审批、监督管理以及民用爆炸物品行业发展规划的制定。省级民爆行业主管部门的职责只有一项，依照民用爆炸物品行业发展规划，协助工业和信息化部做好本行政区域内民用爆炸物品生产许可的监督管理工作。这意味着全国的《民用爆炸物品生产许可证》由工业和信息化部核发，省级民爆行业主管部门在行政许可后协助监督管理。这一模式的优点较多，诸如合理布局、动态调整、统一许可标准、克服地方保护主义的弊端等，不足之处是行政许可权力集中，增加企业工作量，制约市场力量和配置资源的效率等。事实上，《实施办法》并没有始终贯彻省级民爆行业主管部门只负责协助监督管理的总则规范，在第七条规定中，首次申请民用爆炸物品生产许可的企业，需要获得省级民爆行业主管部门出具的书面意见。这从一个侧面说明了省级民爆行业主管部门对行政许可的介入。

　　第二，在监督管理与服务的配置上，《实施办法》的规定可谓是监管到位、服务不足。《实施办法》专门开辟第三章规范“监督管理”，对民用爆炸物品行政许可的注销、撤销、企业信用记录、年度报告等做出了明确规定。在服务企业办理行政许可方面，《实施办法》的总则部分强调遵循统筹规划、合理布局、动态调整、严格管理、公平公正的原则，避而不谈《工业和信息化部行政许可实施办法》第二条确立的“便民、高效”原则，审批时限依然保留45天。

　　正如前文所述，《实施办法》是一部规范民用爆炸物品行政许可的重要规章，在中央与地方权限配置、监管与服务结合方面的理念差异会影响立法，进而会影响民爆行业的发展。为此，根据“放管服”的基本要求，其尚需推进理念转型。

　　笔者建议，可从以下几个方面进一步修订完善《实施办法》。一是将行政许可权由工业和信息化部下放至省级民爆行业主管部门，此为上选。如不可行，可在工业和信息化部行使行政许可权的前提下，区分类型，部分行政许可权由工业和信息化部授权省级民爆行业主管部门行使。《实施办法》区分了三类民用爆炸物品生产许可：首次申请、续期申请、变更申请。首次申请行政许可权由工业和信息化部行使，续期申请和变更申请行政许可由工业和信息化部授权省级民爆行业主管部门行使。二是推行“互联网+政务服务”，实现民用爆炸物品生产许可“无纸化”行政审批。同时，不断提高服务效率，缩短审批时限。三是严格行政执法标准，限缩自由裁量权。如《实施办法》第20条规定了工业和信息化部“可以”撤销民用爆炸物品生产许可的四种情形。这一条属于授权性规范，“可以”意味着工业和信息化部有权撤销，也有权不予撤销。如果工业和信息化部选择不予撤销，完全可以称其为依法行政，所列举的四种情形不能得到及时有效地处理。因此，建议将“可以”修改为“应该”，限缩自由裁量权，使其权力行使受到刚性约束。

　　（作者系北京化工大学文法学院副院长、教授）