拆迁工作立法任重道远

拆迁工作立法任重道远

是否统一立法还需探讨

    拆迁这一被广泛关注的社会话题，经过多年治理的确有所好转，但依然面临一些问题。所以，一些专家呼吁，要尽可能减少甚至消除无论是在农村还是城市中的拆迁争议问题，还是要通过立法途径进一步改革。

□本社记者  王涵

　　如今，距离2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经过去7年之久了。

　　这7年来，除了最高院出台过有关司法解释之外，立法机关对于拆迁这类法律问题没有进一步动作。

　　从实际的应用效果来看，拆迁这一被广泛关注的社会话题，经过多年治理的确有所好转，但同时也存在着一些问题。

　　诸如，我国现行法律体系只对国有土地上的房屋征收进行了规定，而对于集体农村土地房屋征收至今还没有相关法律出台，这也使得农民房屋的强制拆迁目前尚无专门的法律可依。

　　对此，有许多专家呼吁，要尽可能减少甚至消除无论是在农村还是城市中的拆迁争议问题，还是要通过立法途径进一步改革，要终结二元征收立法体制，要出台一部统一的不动产征收法。

我国拆迁立法进入攻坚期

　　谈起我国的拆迁立法进程还应该从1991年说起。

　　彼时，随着我国经济建设高速发展，城市的建筑需求逐渐加大，城市改造拆迁的问题也开始浮出水面。

　　当时，为了解决这一问题，国务院发布了我国第一部系统规范城市房屋拆迁的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，以配套当时的城市规划法。

　　随后，1994年我国又出台了《城市房地产管理法》，由此也拉开了我国房地产市场化的序幕，各地开发商也逐渐成为中国各地建设的主力军。

　　但是，当时的法律也暴露出一个重要问题，由于法律没有规定公益与商业拆迁的区别，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，如果发生纠纷由政府裁决，如果被拆迁人拒绝拆迁，政府可以实施强拆。这样的规定在那些年里引发了大量争议，也使得各地强拆与对抗强拆的事件层出不穷。

　　问题一直持续到2007年，那一年我国的《物权法》出台，其42条明确规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”

　　为了配合我国的物权确权工作，当年《城市房地产管理法修正案》正式通过，其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

　　为此，国务院在当年专门召开常务会议，要求出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这一条例当年引起了社会极大反响，在征求意见的过程中，各方面展开了激烈讨论，甚至导致有关这部条例的修改一直持续了三年，直至2010年才通过，2011年正式实施。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行，标志着我国行政强拆告别了历史舞台。可以说，这的确是我国拆迁立法工作里程碑式的进步。

征收农民的房屋尚无专门立法

　　虽然城市拆迁问题随着有关法律法规的规范得以解决，但并不意味着拆迁问题在我国已经不再是难题。

　　城市房屋拆迁征收问题，经过多年的发展、规范，的确已经有了很大的进步，无论是在立项、程序、公示还是补偿标准等方面，都已经得到了进一步的规范和提高。

　　然而遗憾的是，目前，在我国集体土地的房屋拆迁问题上，我国现有的法律法规还是空白，缺乏专门的依据，只能还是以1994年出台的土地管理法的有关规定为准，并没有与城市房屋拆迁制度同步。

　　北京大学法学院教授沈岿告诉记者，国有土地上房屋征收和补偿问题，是由全国人大通过修改城市房地产管理法的方式，把制定具体规定的权力授权给国务院，而由其出台了相关办法，至于集体土地上的房屋征收问题，如今还没有一个明确的思路，也不排除按照类似的方法出台一部有关条例予以规范。

　　常年从事拆迁法务工作的律师杨在明表示：“目前的法律规定导致农村拆迁无法可依，也就使得大量农村拆迁矛盾的发生，甚至流血冲突的事件也不少见，因此，有必要对集体土地上的房屋拆迁制度进行系统上的规制与设计，这也是十分紧迫的一个问题。”

　　“此前，附着与被附着的土地与房屋的关系，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》里一直是处于被忽视的状态。而客观上，征收也好，拆迁也罢，实际上都是为了取得房屋附着的土地。对这一点的忽略，将直接导致征收的方向偏差——补偿出现只补偿或者重点补偿房屋的市值，而土地的市值、溢价等得不到补偿，从而出现‘越拆越穷’的现象。”杨在明说。

  中国法学会行政法学研究会副会长、中国政法大学副校长马怀德在接受媒体采访时也曾多次表示，集体土地征收立法非常必要。“目前，大家注意力都集中在国有土地征收条例上，但城市可用的土地越来越少，地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的，由于该领域立法比较薄弱，没有一系列的程序保障，其立法必要性远高于城市拆迁立法。”

　　马怀德进一步表示说：“集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同。把不是你的东西变成你的东西。因此，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准，都应当比国有土地使用权收回更严格。”

不动产征收法还有多远？

　　除了呼吁出台有关集体土地管理办法外，一些专家还认为，在我国出台一部统一的不动产征收法也十分有必要。

　　他们认为，目前，国有土地与集体土地征收实行的二元立法模式，并不利于土地征收工作的统一管理，无论是物权法还是土地管理法都无法涵盖所有的土地征收行为，这也使得出台一部不动产征收法很有必要。

　　对此，专家们的主要依据在于，目前，我国现行法律体系只对国有土地上的房屋征收给出了规定，而对于集体土地上房屋征收的法律规定基本属于“空白”，主要是由效力层级很低的地方性法规、规章甚至是一般规范性文件规定。

　　因此，专家们表示，应当推出一部统一的法律即土地征收法，而不是现行的采用二元立法体制，将国有与集体土地区别开来，采用不同的办法。如果不这样做，一是会造成很多矛盾，二是也有人身歧视之嫌。

　　对此，沈岿表示，“目前，拆迁条例只涉及城市拆迁，而征收补偿法还应包括农村建设用地的征收，这样的做法目前符合我国的国情，如果用一刀切的方式会使得问题更加复杂，立法应是一个审慎的过程，现在还不到统一立法的时候。

　　“要制定一部不动产征收的法律，不仅解决征收的条件、范围等问题，还要解决程序问题，防止公权力的滥用，以能够更好地保证私权利受到保障，因此，我国目前还有大量的问题要解决，现在看来条件还不是很成熟。但是，尽管困难非常大，我们还是要尽可能努力，把我们的思路提炼清晰，只有这样才能切实推动法治发展，尽可能减少无论在农村还是城市中的拆迁悲剧。”