铁路运输服务质量监管立规还需科学化和精细化

　　近日，国家铁路局公布《铁路运输服务质量监督管理办法（征求意见稿）》（简称《管理办法》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年6月2日。笔者认为，《管理办法》相关条款仍需进一步科学化和精细化，建议对第5条、第17条、第47条等内容进行修订完善。

　　第一，建议将第5条第6项中“公告”改为“查处”或“处理”。“公告”是铁路监管部门履行运输服务质量监督管理职责中行政公开的程序性义务。针对“违反铁路运输服务质量有关法律法规和标准规范、侵害群众合法权益、问题整改不及时不到位等行为”，铁路监管部门不能仅承担“公告”的程序性义务，还须承担告知陈述、申辩权等程序性义务，以及事实认定、法律适用等实体性义务。

　　第二，建议将第17条第1款“……发现旅客在动车组列车上或者其他列车、车站的禁烟区域吸烟时，工作人员应当及时劝阻，并交由铁路公安机关依法处理”，改为“……发现旅客在动车组列车上或者其他列车、车站的禁烟区域吸烟时，工作人员应当及时劝阻。不听劝阻的，交由铁路公安机关依法处理”。按照铁路法第3条第2款规定，铁路运输企业作为法律法规授权的组织，属于行政主体，其行为也应受比例原则和行政效益原则的规制。因此，应当在多种可选择的方式中选择对旅客最小侵害的方式，并考量执法成本，选择对执法目的最为高效便捷的方式。由此可见，“及时劝阻”情形下旅客停止违法行为，无需公安机关介入；只有劝阻无效之时，方可由公安机关处理。

　　第三，建议将第47条“……处理违法违规行为时，应向被处理对象说明理由，告知权利”，修改为“……处理违法违规行为时，应向被处理对象说明理由，告知有权陈述和申辩以及有权提起行政复议和行政诉讼”。按照行政程序的基本要求，作出行政行为时，应当说明理由、告知陈述权和申辩权以及提起复议和诉讼的权利。

　　第四，建议对第49条第3项和第50条第3项进一步细化。作为客服（货运）服务质量问题独立类型的“服务质量一般问题”在第49条第3项和第50条第3项分别规定并无不妥。但上述两项内容只是兜底性规定，较模糊，不具有操作性。建议参考《铁路旅客运输服务质量监督监察办法》第13条和《铁路货物运输服务质量监督监察办法》第6条，结合当前实践需要，细化“服务质量一般问题”的具体情形。

　　第五，建议将第51条“……采取限期整改、当场纠正、下发整改通知书、约谈企业主要负责人、行政处罚、失信惩戒等方式处理……”修改为“……采取整改通知、约谈、行政处罚、失信惩戒等方式处理……”首先，以“整改通知”替代“限期整改、当场纠正、下发整改通知书”即可。“限期整改”与“下发整改通知书”是实质和形式的关系，存在同义重复。其次，一般而言，约谈的对象为负责人，将“约谈企业主要负责人”改为“约谈”即可。最后，按照行政处罚法第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，在铁路监管部门作出行政处罚的情形下，“采取限期整改、当场纠正、下发整改通知书”将成为行政处罚的当然内容。

　　（作者系法学博士，东南大学交通法治与发展研究中心研究员。本文系国家社会科学基金青年项目《城市交通治理中路权冲突及其解决机制研究》阶段性成果）