敕何以成为宋代的基本法源

隋唐的皇权与三省制

  开皇元年（581），隋文帝废北周所置的六官，确立了三省六部制度。三省为尚书省、内史省（即中书省）、门下省。尚书省负责处理政务，内史省负责起草诏令，门下省负责审查政令和封驳，概括而言则是“中书取旨，门下封驳，尚书奉而行之”。尚书省下设吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部六部。开皇三年改都官为刑部，度支为户部，为此后历朝沿袭。另外，中央还设有御史台、太常、大理等九卿，还有左右卫、十二府。唐代继续沿用，在中央设“三师”（太师、太傅、太保）和“三公”（太尉、司徒、司空）等职，为官衔荣誉的最高等级，但均非实职，帝国具体事务主要由三省六部负责，此外还有御史台和太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府等九寺，国子、将作、少府、都水、军器等五监，以及左右翊、左右骑等十六卫。就此来看，唐代的皇权政治继承秦汉以来发展甚久的一整套体系，由皇帝承受天命治理天下，加以文官体系辅佐。以文官为主的行政组织，在中央实行决策、执行与考核监察的三权并立机制，推行群相制。

  唐初以中书令、门下侍中、尚书令为宰相。后因太宗曾任尚书令之故，尚书令职空置，以尚书左右仆射为尚书省长官，与中书令、门下侍中同承相职。由于三省事权分立往往产生弊端，尤其是掌握出令权的中书省和掌握政令审核的门下省时而因政见不同而互相推诿搪塞，太宗遂将三省长官（中书令、侍中、尚书左右仆射）合署行使相权，称政事堂集议。政事堂最早设置于门下省，参加政事堂会议的初为三省长官，其后他官又参加政事堂会议，称为参知政事、同中书门下三品等。“八议”制度的实施，更是由“政事堂会议”议决应“议”者（亲故贤能，功贵勤宾等八类人）的罪名及刑罚。中宗即位后，移政事堂于中书省，强化政治决策之权威。由此可见，自开皇以来，皇权不断加强，官制和法制的改革也要以此为主线。

唐中期的改革与使职制

  唐高宗和武则天统治时期，国家统治面临着许多新的转变，尚书六部直接领导地方的政治体制面临困境，使职差遣开始大量出现。使职，“因事而设，事已则罢”；差遣，指临时派遣官员执行使命，颇有明清钦差大臣之意。差遣官由皇帝直接任命，属于令外之官，绕开了由吏部或中书门下铨选授职的官吏选拔程序，在一定程度上提高了行政效率，拱卫了皇权。在不断派遣使职的过程中，临时派遣的使职逐渐演变为固定职务，并形成了一个与原有尚书六部行政体系不同，且按照新的机制处理政务的使职制体系：即本司之官不治本司之事，除非有特别授权，一般是由他官处理，标志着此前以职能分工为主转向以事务统筹为主的职官设置模式产生。使职因有皇帝特别授权，处理具体事务便可直接越过尚书六部，向皇帝或宰相负责，与原来由尚书六部统领寺监和州县的行政体制发生冲突，架空了尚书六部的权力：“尚书诸司，渐至有名无实，废堕已久。”（《旧五代史·职官志》）于是，整个政治体制由三省制逐渐向三省合一制发展。

  到唐玄宗开元十一年（723），“改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”（《新唐书·百官志》）掌管决策的中书省和考核的门下省合并为集议制议事，统称为“中书门下”。这一新机构改革不仅继承了政事堂原来的决策功能，而且设立了五房等办事机构，使其获得了集最高决策机关兼行政机关于一身的地位，权力达到顶峰。三省制虽然存在，但与宰相分离，中书门下成为宰相府署，独立于三省之上。中书门下直接指挥诸使、诸郡、诸军执行政令。

  中书门下体制的建立并非偶然，自西魏以来，府兵制逐渐转向募兵制，地方势力借此乘机壮大，对抗中央的能力不断增强。皇帝唯有通过对官制的调整来任命和掌控地方官员，才有可能挽回不断弱化的地方控制治理能力。总体而言，从魏晋南北朝以尚书省为宰相机构，到隋唐之际三省共同构成宰相权力系统，再到开元以后自北宋以中书门下为宰相机构的演变过程中，皇帝逐渐走向处理国家政务的前台，以强化最高决策权。从唐代中后期到北宋，宰相职权进一步朝着掌管具体政务的方向发展。这是明朝废除丞相而以尚书六部直接面对皇帝进行施政的一个重要前提。（刘后滨：《唐代中书门下体制下的三省机构与职权——兼论中古国家权力运作方式的转变》，《历史研究》2001年第2期）

敕的出现及其发展

  隋唐已经进入了律令制时代，即以律令作为两个基轴来宣示权力的普遍性和统治的正当性的时代。以在律令中确定的制度与规定为准则处理行政事务的国家，称为律令国家。因唐代律令扩展到东南亚诸国，因此，当时的东亚世界大多为律令国家。“律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违止邪，式以轨物程事。”除了规范犯罪和刑罚的正律之外，令和格式都是为了规范以三省六部九寺五监一台十六卫为载体的官僚体制良性运转而设。律令制运转的基础是三省六部制，因为中国政法合一的传统意味着立法是建立在官僚政治架构基础上，为确保官僚政治良好运转而设。值此之故，唐代的官制，又称为律令官制。律令体制至少在初唐和中唐都能够得到一体遵守。但到了中晚唐，为了加强皇权专制，树立权威，以及安史之乱后为应对地方藩镇割据，皇帝通过派遣使职并通过直接发布敕的方式号令地方。一旦三省六部制崩塌，建立在其基础上的律令体制就不再奏效。基于“治官不治民”的国家治理方略，皇帝只有控制了关键人物（官员）才能够树立权威，建立自信，更好地把控帝国运转，确保皇权稳固而不旁落，此乃儒家孔子强调的通过“子帅以正孰敢不正”的榜样力量来治理国家，与法家强调的“以吏为师”之统治术类似。治官就要力求达到“天高皇帝近”的效果，树立皇帝威严，因此，使职差遣官便是中唐以来皇帝掌控决策和行政权的抓手。

  隋唐乃贵族社会，虽然隋文帝改革了此前贵族制温床的“辟召制”（中央任命的地方长官可以在辖区内自行录用下属），规定地方长官由中央统一任命，同时确立任期制（文官三年，五官四年）和回避制，但并没有改变贵族社会的本质。唐初十分重视家庭出身及其贵族教养对于任官的意义。贞观十二年（638）新修的《氏族志》，共收录293姓，1651家，分为九等以明定贵族身份。虽然隋唐实行科举任官制，但三省六部这一中枢官制仍然残留着南北朝以来的贵族制。据不完全统计，唐代的最后一百年，出身于赵郡李氏等18个士族的宰相共79位，其中65人是通过科举入仕，占82.2%。因此，即便是唐中期开始的三省六部制机构改革，依然没有让三省制退出历史舞台，毕竟一旦弃之不用，贵族利益必将受损。例如门下省长官为侍中，谏议大夫也属于该部门，背后却是各种贵族势力。当门下省的封驳权因皇权强大而无法行使时，确无存在必要。于是，三省六部制官员闲废不用，成为摆设。中唐以后，“属师旅之后，庶政从权，会府旧章多所旷废，惟礼部、兵部、度支职务尚存，颇同往昔；余曹空闲，案牍全稀，一饭而归，竟日无事。”“居其官不知其职者，十常八九。”（《文苑英华》卷六〇一）这一点也为北宋沿袭，“冗官”就在所难免。

  综上，武则天为整肃李唐贵族，任用使职差遣官，形成使职制，制敕乃使职制的载体。因此，自唐中期以来，敕开始出现并日渐繁多，改变了以往依赖于三省制的律令法制。到了晚唐，为应对藩镇叛乱的变局，中央已经难以按律令制采取有效的对策，只有依赖直接代表皇帝的使职差遣官和出自天子的敕勉强挽救日渐衰落的权威。以效率见长的使职制击溃了以规范见长的三省制，随之而来的是，以效率见长的制敕取代了以规范见长的律令格式（陈灵海：《唐代刑部研究》，法律出版社2010年版，第226页），敕遂成为唐中期以后基本的法律形式。因敕能强化皇权专制，宋代对唐中期以来的官制改革和法制改革相沿不改，体现皇权的敕就得到了进一步发展，成为宋代的基本法源，这是古代中国官制与法制联系紧密所致。