公益诉讼中诉前程序与诉讼程序衔接问题研究

□特约撰稿 李征

　　为实现检察权的谦抑性与司法资源的有效配置，立法专门为检察公益诉讼设计了相应的诉前程序。检察机关在起诉前，必须为一定行为，才能具备启动公益诉讼的正当性基础。就司法实践情况来看，诉前程序发挥了消解诉讼数量与减轻司法负担有益效用，充分体现了检察机关介入公益诉讼的补充性地位。但诉前程序的督促作用有限，部分案件仍会进入诉讼程序，这就不可避免地会遇到诉前程序与诉讼程序的衔接问题。如何保障二者的有效对接，关系到诉讼程序的平稳进行与诉讼效果的充分展现，是公益诉讼顺利推进的关键所在。

民事公益诉讼中的衔接——

保障诉讼位序

　　出于检察保障补充性地位的考虑，检察机关在民事公益诉讼中的诉前程序是督促法定机关或有关组织起诉。只有在无适格主体或适格主体无起诉意愿的前提下，检察机关才能启动民事公益诉讼程序。因此，检察民事公益诉讼诉前程序与诉讼程序的对接关键在于保障诉讼位序，通过排查是否存在适格主体及其是否具备起诉意愿，保证适格主体的主位优先与检察机关的次位补充。

　　如何实现适格主体及其起诉意愿的排查到位，有赖于对诉前程序的具体方式进行科学设计。当下政府部门职能调整时有发生，社会组织发展迅猛，以拉网式搜索的方式进行适格主体的筛选耗时长、效率低，易挂一漏万。为此，应当采取更为高效且正当的方式，公告即为理性选择。该方式能够帮助检察机关在最广泛的范围里最大可能地履行告知义务，也能确保其在公益无人保护情况下能够最有效率地担纲起公益诉讼人身份，既实现了对适格主体知情权与参与权的尊重，又可以避免因诉讼主体缺位而导致的对公共利益的保护空白。检察机关在提起民事公益诉讼之前通过公告形式，向社会传递公益案件信息，邀请适格主体参与并督促其提起诉讼。公告期间，如有适格主体主动表达起诉意愿，检察机关就“退位让贤”，由其担任公益诉讼原告。检察机关可以将其前期调查收集的证据与材料与原告共享，并且继续开展必要的调查核实工作为案件的证据补强提供帮助。检察机关还可以发挥其作为司法机关的专业性优势，为原告提供法律专业知识支撑。

　　在检察机关提起的民事公益诉讼过程中，其他的适格主体能否中途加入？虽然目前在司法实践中还没遇到个案，但这不失为一个可以继续探讨的话题。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第132条，传统民事私益诉讼中，存在对于必要共同诉讼追加当事人的程序性规定，法院有义务通知必要共同诉讼中遗漏的当事人，包括原、被告参加诉讼。因此，新的原告可以通过追加程序加入到已开始的诉讼中，与原有的原告一起进行诉讼、主张权利。该规定的法理基础在于诉权保障原则，保障必要共同诉讼的当事人不会因为非自身主观过错被遗漏而丧失诉权。公益诉讼中检察机关与其他适格主体都是以诉讼担当的身份来启动程序，其享有的是根据法律授权而获得的诉讼实施权，与诉讼涉及的公共利益之间并不存在直接利害关系，即使某一原告未参与诉讼也不影响保护公益的诉讼目的实现。但是，出于培育其他适格主体特别是社会组织诉讼行为能力的初衷，其若在诉讼进程中提出参与的请求，法院应当予以同意。为保障庭审顺畅进行，时间界点可以限定为一审庭审开始之前。检察机关不必因为其他主体的加入退出诉讼活动，应以公益诉讼人的身份继续进行诉讼，其他主体以原告的身份一并参加诉讼，共同行使诉讼权利，维护公共利益。

行政公益诉讼中的衔接——

选择诉讼请求

　　检察机关在行政公益诉讼中的诉前程序是检察建议。按照《中华人民共和国行政诉讼法》与“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，检察机关在起诉之前应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议后两个月内依法履行职责，并书面回复检察机关。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在15日内书面回复。通过履行诉前程序，检察机关督促行政机关及时纠错、依法履职，充分发挥行政机关履行职责的积极性，确保行政机关通过行政权实施成为公共利益保护的“前锋”。如果行政机关拒绝纠错与履职，检察机关才能够启动行政公益诉讼程序。由此可见，作为诉讼得以开展的排他性前置程序，检察建议是行政公益诉讼从诉前过渡到诉讼的重要环节。建议与请求的内容是否可以有效对接，决定着诉讼能否正常进行。如果无法有效对接，检察机关的起诉是否合法也就存在疑问。实践中出现过行政机关当庭质疑检察机关的诉讼请求未出现在检察建议的内容之中，由此主张检察机关的诉讼未经前置程序存在违法之处、不应受理的情形。因此，检察建议与诉讼请求应当如何对接，是行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序对接的关键所在。

　　检察建议与诉讼请求的内容对接可能存在三种情况：完全一致、完全不一致、不完全一致。二者完全一致的没有争议，亦不会出现行政机关的质疑，诉讼程序可以平稳对接。完全不一致是不应当出现的情形，诉讼请求应当以检察建议为基础，二者之间不可能也不应该背道而驰。最值得探讨的是不完全一致的情形。

　　检察建议形成于诉讼请求之前，中间必然存在时间差，二者内容确实有可能并不完全一致。具体而言，存在建议内容大于请求内容、建议内容小于请求内容或二者内容相互交叉等三种情形。在检察机关督促履职时段（即检察建议给出的履职期）中，行政机关可能已经部分纠错或者部分履职，于此检察机关可能选择不再追究，仅针对尚未履职完毕的部分提起诉讼，故而会出现建议内容大于请求内容的情形。请求的内容被建议完全包含，说明检察机关已经充分履行了诉前程序，这种情形的出现不影响诉讼的正常进行。第二、三种情形出现的原因有可能是行政机关在检察机关督促履职的过程中又实施了新的违法行为，导致诉讼请求与建议内容无法完全同一。这样的情况要区分新的违法行为与原行为是否基于同一事由、属于同一类别、损害同一公益。如果确属同一事由与类别，检察机关发出检察建议应当视为已经履行了案件的诉前程序。行政机关不仅不接受检察机关的建议，反而继续实施违法行为，从公益救济效率性的角度出发，不宜再通过建议的形式督促履职，而应当针对其全部违法行为直接提起诉讼，把握公益救济的最佳时机。如果不属于同一事由，检察建议只是对行政机关实施的单个或单种违法行为产生督促效果，不能够对其后续实施的损害其他公益的他类违法行为起到监督作用，故不能就其后续违法行为直接提起公益诉讼，必须通过另行检察建议的前置程序，才符合法律规定。

（作者系法学博士，三级高级检察官）