行政规制的法理缺失及规范功能失衡

  编者按：日前，工业和信息化部公布《〈中华人民共和国监控化学品管理条例〉实施细则》（修订征求意见稿）并公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年4月13日。本报特邀相关学者探讨。

　　《〈中华人民共和国监控化学品管理条例〉实施细则》（修订征求意见稿）（以下简称意见稿）的两个立法背景值得关注：一是《中华人民共和国监控化学品管理条例》在2011年按国务院令第588号《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》做出的修订；二是中国作为第78个向联合国递交批准《禁止化学武器公约》法律文书的国家和《禁止化学武器公约》的原始缔约国，积极履行公约各项义务，不断完善国内履约立法。但1997年3月10日生效的《〈中华人民共和国监控化学品管理条例〉实施细则》（以下简称《实施细则》）早于1997年4月25日中国向联合国正式递交批准《禁止化学武器公约》法律文书时间，没有在《实施细则》中引入《禁止化学武器公约》的法律渊源。

　　因此，意见稿承载着明确的立法目的：立足《中华人民共和国监控化学品管理条例》（以下简称《监控化学品管理条例》）的实施情况，修订现行《实施细则》不适宜规定，规范监控化学品监督管理，保障公民人身安全，保护环境资源。总体而言，意见稿采用全面修订方式，以新的部门规章替代现行《实施细则》，其立法宗旨、立法内容不乏独到、先进之处，值得肯定。结合我国履行《禁止化学武器公约》实践，比较《实施细则》和意见稿，借鉴国外立法经验，笔者认为，意见稿仍存在一些问题，突出的表现是行政规制的法理缺失与规范功能失衡。

  第一，意见稿的管制“加法”及其法理存在问题。意见稿第二章、第三章共计30条，规定了各项“许可制度”：生产特别许可、经营许可、使用许可、进出口许可。值得注意的是，《监控化学品管理条例》明确规定实行的只有监控化学品生产特别许可制度、进出口许可制度。为此，现行《实施细则》规定了生产特别许可制度、进出口许可制度的具体规范，我国1998颁行的《监控化学品生产特别许可实施办法》（禁化武办发[1998]17号）更加细化了相关规定。意见稿在规范监控化学品“生产”特别许可制度的同时，增加了监控化学品经营许可（意见稿第十八条至二十条）、监控化学品使用许可（意见稿第二十四条至二十六条）。鉴于监控化学品的危险性、杀伤性、扩散性等特征，属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（四）项“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品”的情形，有设立行政许可的必要，意见稿增设行政许可无可厚非，但在法理上却陷入窘境：按照我国行政许可法第十四、十五条规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性行政许可，但意见稿是工业和信息化部的部门规章，部门规章无权创设行政许可。意见稿第一条明确的立法依据是《中华人民共和国监控化学品管理条例》，但条例并未设立监控化学品的经营许可、使用许可。因此，意见稿必须释明监控化学品经营许可、使用许可的法律渊源，否则有违行政许可法之虞。

  第二，行政许可申请人权利保障问题待完善。意见稿详细规定了监控化学品相关许可申请人的申请条件、要求等前设问题，却没有规定申请人的基本权利。我国行政许可法第三十八条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。意见稿第十四条、二十条、二十六条、三十四条、三十五条针对生产特别许可、经营许可、使用许可、进出口许可，只强调“不予批准的，书面通知申请人并说明理由”，限缩了行政机关的告知义务。

   第三，行政许可的监督管理失衡。意见稿规范了监控化学品生产特别许可、经营许可、使用许可、进出口许可的期限、届满延续等问题，但缺失行政许可的监督管理规范。意见稿第四十七条、四十八条规定了国内监督检查，重点是现场监督检查，实践中至关重要的行政许可撤销、注销等问题均未涉及。如此立法带来的问题，一是使未来可能出现的问题无法可依、无据可查；二是导致工业和信息化管理机关怠于行使管理职责，但我国行政许可法明确要求行政机关“应当建立健全监督制度”，履行监督责任。

　　第四，行政处罚的程序性问题。意见稿第四十九条至五十九条界定了监控化学品管理的法律责任，主要包括责令限期改正、予以警告、罚款、刑事责任，其中运用最多的方式是罚款，共有6个条款。意见稿没有罚款等问题的程序性规定，主要考虑是可以适用《中华人民共和国行政处罚法》，但监控化学品管理涉及特殊行业，有必要将其行业因素纳入立法范围。

　　除前述问题之外，笔者认为意见稿的立法技术也存在可商榷之处。一是与现行《实施细则》相比，意见稿采取简约立法，删除了一些细化规定，虽然使得相关企业有“减负”之感，也丧失了技术操作的衔接便利。二是立法结构逻辑有问题。意见稿总则第二条规定“中华人民共和国境内从事监控化学品生产、经营、使用或者进出口等活动，应当遵守本细则”，但第二章的内容是“建设、生产、经营和使用管理”，“建设”问题在总则中没有规定。“等活动”不足以概括后文，因此，建议将第二条修改为：中华人民共和国境内从事监控化学品生产、设施建设、经营、使用、进出口、数据管理、国际视察及国内监督检查等活动，应当遵守本细则。

　　（作者系法学博士，北京化工大学法律系主任、教授）