立有效管用的法、百姓拥护的法

——黑龙江立法工作五年回顾

    2012年至2017年，黑龙江省十二届人大常委会将创新作为贯穿立法全程的一条主线，在内容、方法、机制的突破上，焕发出新时代立法者应有的智慧。

　　创新,位列“五大发展理念”之首。

　　2012年至2017年，黑龙江省十二届人大常委会这五年，努力将创新作为贯穿立法全程的一条主线，在内容、方法、机制的突破上，焕发出新时代立法者应有的智慧。

创制性立法与开先河规定

　　“德莫高于爱民，行莫贱于害民。”

　　五年来，黑龙江省十二届人大常委会共制定、修订和提请代表大会审议通过法规及法规性决定49部、打包修改110部、废止41部；审查批准法规、决定和单行条例55部。这些法规条例中的一些具体规定，令3800万人民深受其益。

　　2016年12月16日通过、2017年5月1日施行的食品安全条例，在国内率先明确：“本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物，禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子，禁止非法生产、加工、销售、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品”。 　

　　创制性立法——《黑龙江省城市清除冰雪条例》，不仅对城市清冰雪中的政府责任、全民义务进行了重申与细化，还结合自身地域实情和气候特色，对融雪剂使用、清扫时限等行为进行了严格规范。

　　2017年5月1日起施行的《黑龙江省禁毒条例》，在放管结合、宽严相济的立法原则中，在全国首次作出规定，一方面，允许工业用大麻的商业化种植，充分发挥其在经济建设和国防建设中的作用；另一方面，严格规范工业用大麻的种植、销售和加工，避免被涉毒违法犯罪人员利用。

　　2017年10月13日通过的《黑龙江省老年人权益保障条例》，规定独生子女陪护假每年累计20日。特别是，在全国率先规定非独生子女也享有每年累计10日的陪护假。

　　城乡规划条例在全国城乡规划立法方面首开先河，强化了城市设计在城市规划建设中的地位和作用，将城市设计批准前应当报请本级人大常委会审议的内容载入条例。

　　在道路交通运输条例中，针对农村道路交通安全管理薄弱难题，规定公安交管部门可以委托农机安监人员作为辅警，维护交通安全秩序，为全省充实了3000多名农村道路交通安全管理人员。

　　审议耕地保护条例草案时，法制委员会坚持最严格的耕地保护制度设计，补充完善了全面保护耕地、建设用地表层土壤剥离、生态脆弱地区耕地保护和沙化地治理等条款，为构建国家生态安全屏障、保障国家粮食安全、推动全省绿色有机农业发展战略的实施，具有重大意义。

　　在人口与计划生育条例中，对婚假进行了创造性设计：参加婚前医学检查的，增加婚假10日（增加前是15日）。这一方面延长了婚假天数，使全省公民享受婚假的天数达到了25天，高于全国大多数省份。另一方面，通过增加婚假的方式，推动了公民主动接受婚前检查，促进了优生优育。

　　仅25条的农村扶贫开发条例，主要补充、细化了农村扶贫开发政策与最低生活保障制度的衔接、扶贫开发资金“折股量化”的新模式、建立财政扶贫资金竞争性分配机制等方面内容，首次在扶贫立法中体现出由“输血”向“造血”嬗变的主旨。

  龙凤山区域大气本底站气象设施和气象探测环境保护条例属于创制性立法，言简意赅共17条，主要从保护的角度，对执法主体、本底站所在地人民政府及相关部门职责、本底站管理机构的职责、保护范围划定等方面进行了规定。

　　凡此种种，这样的法律规定才是符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法，真正体现了以良法促发展、保善治的立法精神。

在解决问题的途径上突破

　　“问题要敢抓，难题要敢碰，风险要敢闯，对亟须解决的急重难民生事项，不能视而不见，不能讳莫如深，而是创新性地开拓解决问题的方法和途径。”黑龙江省十二届人大常委会法工委主任时鹏远如是说。

　　黑龙江省十二届人大常委会首次尝试委托起草法规案是在2014年，当时是以人大法工委名义委托黑龙江大学法学院起草黑龙江省规范行政许可条例专家建议稿，供常委会组成人员审议时参考。

　　2015年11月，黑龙江省人大常委会法工委与黑龙江大学法学院联合组建了黑龙江省地方立法研究中心。它的成立拓展了人大发挥立法主导作用的外延区域，提升了有效应对立法难题的效能，增强了立法过程中的透明度和公众参与度，令产学研资源有效融合。

  “为积极发挥立法研究中心咨询专家库作用，每一件法规草案都召开立法论证会，将合法合理的专家意见都写入草案中。如，将专家提出的公用事业经营者停止服务前要通知消费者等建议，写入了消费者权益保护条例草案中；将突出地方特色作为历史建筑的认定条件等建议，写入了历史文化建筑保护条例草案中……”黑龙江省人大法工委副主任李维民介绍。

  “凡属重大改革都要于法有据。”2015年，在黑龙江省司法鉴定管理条例立法中，对部门间争议较大的焦点问题，首次委托中立第三方成立专家组，进行独立评估，结论基本落实到了通过后的法律条文中。

　　首次引入语言学专家参与立法，是在城镇燃气条例草案论证中，使立法语言更加符合文字规范标准。

　　2017年，黑龙江省人大法工委首次在省外召开高层次专家论证会。在北京，邀请国内在民法、行政法领域的知名学者，以及全国人大常委会法工委、最高人民法院在立法、司法实践方面经验丰富的领导，就《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》（草案二次修改稿）进行研讨，从条例的体例结构设置、文字表述，以及条款内容的科学性、合法性、合理性等方面，提出具体修改意见。

　　2014年到2015年，历时11个月，开展了自黑龙江省人大常委会设立以来首次地方性法规委托清理。由人大法工委牵头，委托黑龙江大学、东北林业大学、东北农业大学、哈尔滨商业大学和黑龙江省法学研究所五家单位，对2012年底前的206部地方性法规和34项决议、决定进行了清理。根据清理成果，黑龙江省人大常委会先后对17部地方性法规进行了废止，修改了44部，废止决议、决定22项。

　　2014年，在审议黑龙江省科学技术进步条例草案时，黑龙江省人大常委会针对一部条例的审议，首次开展了隔次会议审议。当时条例一审后，组成人员提出了70余条实质性的修改意见和建议，甚至有组成人员对条例制定的必要性产生质疑。鉴于此，人大法制委员会建议隔次审议。经主任会议同意，将条例安排至四个月后进行二审，为条例进行谨慎细致地修改争取了时间。

　　“坚持问题导向，立具有针对性、及时性、系统性、可操作性的法，不能留有任何疑虑，不能仓促上会，不能为了立法而立法。”黑龙江省十二届人大法制委员会主任委员姚大为强调。

将成熟的经验上升为制度

　　五年来，黑龙江省人大法制委员会和法工委共建立健全立法工作制度20余项。如，制定了关于进一步加强和改进立法工作的意见、常委会党组听取立法工作汇报专题会议制度等，建立并完善了专家咨询论证、听取意见反馈、立项论证与立法后评估、立法前解读、立法新闻发布等一系列新机制，修订了立法技术规程，制定了立法工作流程图，理顺了立法工作关系……　

　　“党领导立法工作，应贯穿于立法规划、计划的制定，立法项目的起草、调研、修改和审议等全过程。必须坚定一个大局、一个步调。”黑龙江省十二届人大常委会副主任庞义华指出。

　　农村扶贫开发条例、大气污染防治条例、食品安全条例，是黑龙江省委确定的重点立法项目，这在该省立法工作中还是第一次；赋予全省设区的市行使地方立法权，每一步骤、每一事项、每一节点，都主动向省人大常委会党组、向省委请示汇报；2017年的6件正式立法项目，全部被确定为黑龙江省委研究的重大立法事项……

　　“我们就是一支忠于党、忠于人民、忠于法律的立法工作队伍。在这前所未有的大变革时代，立法工作必须坚持党的领导，确保正确的政治方向。”黑龙江省十二届人大法工委副主任温颖强调。

　　每个立法项目至少都要召开一次专家论证会。五年来，黑龙江省十二届人大法制委员会共召开专家论证会50余次，收集整理有效意见、建议500余条。如，在食品安全条例修订中，就先后召开了4次专家论证会、16次座谈会。

　　为落实党的十八届四中全会决定中“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”的要求，黑龙江省人大法工委还完善了法规草案争议较大事项的协调论证机制。如，在制定司法鉴定管理条例中，有关部门对“三大类”鉴定以外事项实行备案管理的范围在认定上存在较大分歧，难以取得共识。法工委聘请有关专家组成论证委员会，对司法鉴定备案管理的具体范围，进行了评估。法制委员会根据评估结论对有关条款作出了相应修改，争议部门最终形成共识。

　 “地方立法工作尚需在内容形式、程序规则、方式方法、理论研究上加以完善与创新，蕴藏的‘能量’有待逐步有序释放。毋庸置疑，法律制度建设本身不可避免地具有一定的滞后性，但是现代立法本身却又要求具有一定的前瞻性。如何将二者科学融合，在内容、方法和机制上创新，是解决这一重要课题的必由之路。”时鹏远如是说。