“诉前联调”的理论辨识

  诉前联调将诉讼、调解等多种纠纷解决方式放置在一起，形成解决纠纷的合力，共同输出正义。其实质是将纠纷解决体系视为整体正义，对当下调处我国基层矛盾纠纷具有积极意义。

　　党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,“目前人民对美好生活需要，已不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”为了有效应对当前的社会矛盾，特别是家事、物业、劳资、医疗、环保领域的矛盾纠纷，党中央积极加强预防和化解社会矛盾机制建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，法院正在进行的“诉前联调”工作就是“大调解”体系的一个重要环节。

　　所谓诉前联调，即法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，由相关行政机关、事业单位、社会组织、人民调解员等先行调解的非诉活动。2012年《民事诉讼法修正案》将其规定为“先行调解”制度。这标志着诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革进入了一个新阶段，也是人民调解发展的里程碑。这项制度旨在通过将调解组织导入纠纷解决过程，为克制司法权力的扩张，在此阶段法院往往是以建议、引导的形式指引当事人选择人民调解。例如，广州市中级人民法院、广东证监局、中证中小投资者服务中心有限责任公司、广东中证投资者服务与纠纷调解中心共同签署的《关于加强证券期货纠纷诉调对接工作合作备忘录》中就提到：属于广州中院管辖的证券、基金、期货、上市公司等信息披露主体相关案件，当事人起诉时，立案审查人员认为属于本合作备忘录规定范围的案件，应当告知当事人可以通过诉讼服务中心优先选择行业调解方式解决纠纷。原、被告双方均同意委派调解的，应在《诉前委派行业组织调解建议书》上签字确认。

“先行调解”于法有据

　　诉前联调的做法，在法院看来是贯彻“调解优先、调判结合”司法工作原则的体现，也是立案登记制改革的重要内容。按照立案登记制的要求，只有符合受理条件的起诉，法院才予以登记立案，实务中不少当事人因为法律知识欠缺，对立案范围存在片面认识甚至重大误解，认为只要是起诉，不管材料符不符合条件，属不属于法院主管，都要求法院立案。但法院的职责法定，并不能解决所有纠纷，一些当事人经法院反复释法说理后，仍采取偏激手段要求立案。此类案件通过多元化纠纷解决机制化解更为合适。

　　对于符合立案范围的案件，诉前联调即使有助于节约司法资源、提升解决纠纷的效率，但在实践中其合法性仍存在争议。一些当事人认为，法院建议通过诉前联调机制解决纠纷是想设置立案障碍，推诿解决纠纷，学界也有人认为必须警惕诉前联调可能产生的后果，一是它可能导致以“方便群众”之名行剥夺人民诉权之实；二是可能导致司法权越位于诉权制约和程序规制的范围之外。

　　笔者认为，如果说在2012年民诉法修正案出台前，法院的此类做法只是依据《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等司法政策，那么2012年民诉法修正案关于“先行调解”的新规定则打开了诉前委托调解的法律空间。

　　依据《民事诉讼法》第122条的规定，当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。可见法律并未对先行调解的适用时间做出限制，只要是当事人起诉到法院即可，至于是收到当事人起诉状或口头起诉后、尚未立案之前，还是法院依法立案受理后、移送业务庭审理之前，或是开庭审理前或开庭审理后都在所不问。既然起诉后、立案前法院有权对案件进行调解，那么，其将这一调解工作委托给调解组织处理也就不无不当了。可见，“先行调解”的规定为诉前委托调解埋下了伏笔。

诉前委托调解有法理依据

　　基于纠纷解决的妥当性来审视相关机制，法院诉前委托调解也是有法理支持的。传统的纠纷解决理论认为，诉讼与非诉讼方式是严格区分的，民事诉讼具有国家强力性和严格的规范性，在很大程度上限制了纠纷主体的意思自治；而调解等非诉讼机制具有合意性和非严格的规范性，体现了纠纷主体自我解决纠纷的社会整合能力，比诉讼更能简便迅捷的彻底解决纠纷。但是随着ADR（Alternative Dispute Resolution的简称，即替代性纠纷解决方式）运动在国际社会的兴起，之前诉讼和调解的简单区分论已不合时宜。尽管我们不能否认诉讼自身的特质，但时代要求在诉讼中有效利用诉讼外程序的优点，汲取程序运作的各种方法，诉讼和诉讼外纠纷解决机制相互交流、共存共荣才是纠纷调整程序的理想状态。

　　在此意义上，超越诉讼与非诉讼严格区分论的法观念，就是主张应该改变传统的审判和ADR的分立论，诉讼与调解应该相互吸收优点，诉讼应该朝着更为适合民众理解和使用的方向发展，而调解也应该学习诉讼的正当程序观念，进而实现调解与诉讼程序间的相互合作。特别是处于转型期的各类矛盾，有些是历史遗留问题，无法通过法律进行简单评价，“一刀两断”式的判决方式未必能真正解决纠纷，但法院如直接拒绝裁判又会动摇民众对司法的期望和信任，这时候借助人民调解这一柔性的方式进行劝导和协调各方利益，在诉讼请求、证据和事实、法律与政策等方面达成较为公允和合理的方案，往往能更为有效地解决争议。

　　可见，“诉前联调”并不是“没有法律的正义”，而是注重当事人解决纠纷的策略选择，充分考虑法律、政策与关系规则这些要素，将调解的灵活性和诉讼的司法保障功能结合了起来。但还有反对意见提出诉前委托调解无法解释委托权的来源问题，因为既然法院尚未立案，也就没有取得案件的审判权，何以有权将案件委托给其他社会组织调解呢？

　　笔者认为，当事人来法院起诉，尽管尚未立案，法院已经对案件做了甄选，行使了审查权，只有适宜调解的才会进一步委托调解。此阶段可称为起诉后、立案前的“预立案”阶段，仍属于司法场域的公法行动。而反对者依据民事委托的私法原理来反对公法行为，显然并不妥切。尽管民事诉讼因为处理民事纠纷而包含了很多私的要素和观念，但公法理论仍是主基调，应把委托调解之“委托”定性为与民事委托存在很大区别、发生在司法场域、带有浓重公法色彩的权力分享行为。

　　在肯定诉前委托调解合法性的基础上，当事人的诉权保障其实只是个技术问题。在此，笔者认为，可以借鉴台湾地区《民事诉讼法》第419条的规定，在调解不成时将当事人申请调解的时间直接确定为起诉时间。具体而言，双方当事人都到场而调解不成立时，法院可依一方当事人的申请，直接转入诉讼辩论阶段。为了避免当事人权利因超出除斥期间而受影响，在此情形时视为调解的申请人自申请调解时已经起诉。另外，当事人申请调解而不成立，如申请人于调解不成立证明书送达后10日内起诉的，视为自申请调解时已经起诉，如果在送达前就起诉的，也是如此。

　　综上，诉前联调将诉讼、调解等多种纠纷解决方式放置在一起，形成解决纠纷的合力，共同输出正义，实质上是将纠纷解决体系视为一种整体正义的观念，这对当下我国基层矛盾纠纷的调处具有积极意义。

　　（作者系法学博士，华南理工大学法学院讲师）