人民法庭“便民”之困

当便民不再便民

人民法庭的前身为巡回法庭，曾因“文革”而消失。1973年前后，随着基层人民法院逐步恢复建制，人民法庭亦随之陆续设置，其间经历多次“拆建分合”过程。1998年，我国开始撤并法庭，建立中心法庭，将全国17411个法庭陆续撤销合并为9608个法庭。以重庆市第四中级人民法院辖区内的人民法庭设置为例，其先后经历了2001年重庆市进行的“拆区并乡”区划调整与《关于全面加强人民法庭工作的决定》出台后的“大重组”，人民法庭的数量较之以前大幅减少，辖区法庭数量从2005年的38个骤减至21个。

人民法庭作为乡土司法的前沿阵地，是党通过司法途径保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带，便民诉讼是其设置的前提条件和乡土司法的重要功能之一。虽然，人民法庭“大重组”解决了法庭人员缺少的矛盾，但法庭的便民诉讼功能却开始严重缺位。

“法庭设置不合理，立案、审理案件耗时长，成为打官司难的重要原因。”重庆乾力律师事务所张登红律师坦言，从现有人民法庭的设置来看，收缩扩建过于盲目，未能充分发挥法庭效能：部分法庭设置在县城或距离县城较近，法庭与机关庭室功能重叠，当事人到法庭诉讼反而没有到法院方便；部分法庭管辖区域过宽，当事人诉讼成本较高，未能就近解决纠纷；部分法庭管辖区域过窄，造成人力、物力、财力方面的浪费，且使法庭工作人员养成无所事事、人浮于事、慵懒涣散的工作作风。

家住重庆市彭水县同楼乡的张大明（化名）已经70岁高龄，因与邻居的纠纷不止，他打算到法庭立案。孰知他清晨3点从家中出发，7点到达乡镇乘车，10点才到法庭。站在法庭门口，他长叹一声：“法庭太远了，打官司真累！”

对此，彭水县人民法院第三法庭老法官谢光泽也有感触：“法庭巡回审理，只有在案件进入审理之后展开。受文化水平限制，乡村大部分当事人无法自主完成网上立案、电话立案，再远也只能到法庭起诉，抱怨法庭法官在所难免。”

人民法庭设置的核心和宗旨是方便老百姓诉讼。虽然各级法院在法庭撤并后采取了很多便民措施，建立了便民诉讼网络，但“摩托法官白明德”只是其中的一个典范，马锡五的身影已经渐行渐远。

因此，2014年3月，最高人民法院专委杜万华在重庆市北碚区考察时强调：“合理设置人民法庭的布局，要按照便于当事人诉讼原则，面向农村、基层、群众的精神，科学设置人民法庭。”

 

基层治理角色缺位

2014年7月26日，最高人民法院党组召开会议，最高人民法院党组书记、院长周强在会上强调，要大力加强人民法庭建设，充分发挥人民法庭工作优势，积极参与基层社会治理。针对广大农村“熟人社会”“人情社会”的特点，人民法庭要在坚持合法自愿的基础上，着力加强调解工作，妥善处理民间纠纷，积极修复邻里关系，让大量矛盾纠纷通过调解等方式得以化解。

“修复关系，这在农村是与解决个案纠纷同等重要的司法目标，也是乡土司法与城市司法最大的差别。”重庆市第四中级人民法院院长孙海龙认为，通过司法来修复当事人之间的社会生产生活关系甚至比解决案件本身还重要。

长期以来，不告不理原则成为人民法庭参与社会管理的基本原则，这也就决定了人民法庭参与社会矛盾化解的被动性，不能主动介入社会矛盾纠纷之中，只能以诉讼的形式出现。然而，面对矛盾如此激化的社会实际以及人民群众寄希望于通过司法途径维护自己权益，解决矛盾纠纷，无形之中已经把人民法庭推向各种社会矛盾的最前沿，原来的“维护社会正义的最后一道防线”成为了“解决矛盾纠纷的第一道屏障”，法庭参与社会管理的角色也发生了转变，已经不是单纯地为了审判而审判，不是简单地以审判代替全部参与。

费孝通在其撰写的《关于乡土化司法的思考》中认为，乡土司法的功能是保障人民合法权益，及时修复即将破裂的邻里、亲情关系。

“伤口需要抚平，亲情需要修复。乡土司法只有明确其功能，才能真正修复社会关系，维护一方平安。”为了重拾乡土司法在社会转型时期的修复功能，北京大学法学院与重庆市第四中级人民法院于2012年7月11日联合举办2012年中国转型时期的“乡土司法”论坛。与会代表一致认为，乡土司法的最主要功能是修复社会关系。

重庆市第四中级人民法院法官王勐视告诉记者，农村土地纠纷很多时候都是由小事引起，如建房、修路、围墙、种树等，但容易造成亲友、近邻反目成仇，甚至会成为家族地位和威信的较量从而引发群体纠纷。

这就要求基层人民法庭不但要始终抓住审判这条主线不放，全面发挥审判职能作用，正确、及时、合法地审判好各类案件，还要认真总结法庭面临的社会矛盾，分析矛盾形成原因，掌握矛盾的特点，不断拓宽服务相结合，通过一切合法有效的方式，能动司法，主动融入矛盾纠纷化解大格局中，积极参与社会矛盾化解。

而在当前社会矛盾纠纷增多、法院案多人少矛盾突出的情况下，人民法庭除正确履行审判职能、妥善解决百姓纠纷功能外，还应该尽可能通过案件的妥善处理，以普及法律知识，传播法治观念，让当地群众树立起“学法、守法、依法维权”的法治观念和法治规则意识，反映在法庭的工作上，应当是案件数量越来越少，案件越来越易化解。

“现阶段，人民法庭固守审判功能，被动处理矛盾纠纷，不能处理一案教育一片，法庭受案数量逐年增加，且调解难度愈来愈大。”重庆市第四中级人民法院副院长张俊文认为，这其中固然有社会转型期矛盾突发和当事人法制意识增强等客观因素，但从另一层面也说明法庭在功能定位上出现了偏差，导致案多人少矛盾突出与纠纷化解工作难度增大。

“只有通过案件的办理向老百姓传播法治理念，让其尽可能地学法、知法、依法办事，才有可能从根本上减少老百姓的矛盾纠纷。”张俊文表示，人民法庭处于司法工作的最前沿，比院机关民事审判部门的法官离老百姓距离更近，其有条件承担起法治观念传播的重任，法治观念的传播应当是人民法庭工作的应有之义。

 

机械办案致纷争不止

在基层司法工作中，经常听到法官们感叹审判工作之“难”：难就难在今天的基层仍是注重人际关系的熟人社会，许多事情合法而不合情理，合乎情理却与法律规定存在一定的距离，一旦处理不当，就会引起群众上访，甚至引发暴力性冲突事件。

“就案办案，机械办案，只顾及法律效果，忽视了社会效果。”孙海龙告诉记者，目前，部分基层法院仍将“考核”当作评价法庭工作的重要“标尺”与“指挥棒”，迫使法庭一切工作都必须围绕“指标”开展，从而导致法庭为了追求调解数据与调解率，而设置诉讼门槛、以压促调、强迫调解、久拖不决，甚至产生了“零判决”“强迫调解”等违反审判规律的做法。大部分法庭基于种种考量，常年坐堂审理，很少进行巡回审理。即使进行巡回审理，亦是基于考核指标的压力，片面追求巡回审判结案数和办案率。

在“十里不同风，百里不同俗”的乡土社会，单一的法律规则无法满足乡土社会多元化的司法需求，人民法庭法官在审判实践中面临着乡风民俗、村规民约等一系列本土资源的挑战。

从夫妻离婚到山林土地纠纷，从赡养老人到轻微伤害……每天，人民法庭的法官都会直接面对大量的具体案件。通常，这些案件的事实问题并不复杂，如果在城市里，由于社会生活高度规则化，法官完全可以凭借格式化的法律规则轻松作出裁决。但由于此类纠纷多发生于熟人（或半熟人）之间，多发生在乡土社会，乡邻人情、乡土规则等的加入使得案件会异常复杂。处理该类纠纷的人民法庭法官往往无法或很难获得真实可信的证据，加之缺少律师对诉讼争议的整理和格式化，解决纠纷、息事宁人就成为人民法庭法官最主要的关注点，这就要求人民法庭法官充分利用地方性知识“化干戈为玉帛”。

北京大学教授汪建成曾提出，保证司法的权威，关键在于什么样的人充当司法者。当前乡土司法者应有乡土气息，并善于把死的法律变成活的法律，把纸上的法律变成生活中的法律，把普遍意义的法律变成个案的法律。

重庆市酉阳县人民法院法官吕伟则认为，探索能动司法语境下的乡土司法路径必须注意到农村血缘、地缘型社会中当地的风俗、习惯等民间法则的影响。

因此，人民法庭法官的乡土司法应重点突出司法对乡土实际的尊重，充分考虑国家法律、风俗人情等多方面因素，尽可能协调各方关系和利益，把审判的合法性转化为道德上的合理性，从而使审判得到当事人和社会的认可，以最终达到息诉的效果。

正如孙海龙所言：人民法庭审理民事案件时，是采用调解方式结案，还是运用判决方式结案，要根据案件的具体情况合理选择适用，需要因案制宜，因地制宜，因人制宜。“能调则调，当判则判，这才是最具理性的选择。”

对此，孙海龙建议，建立单独的人民法庭工作考核指标体系，摒弃片面强调调解率、巡回审判率的观念，为调解率、巡回审判率设置一个科学合理的上下限，为撤诉率设置考核上限，避免可能的非正常案件。

 

(重庆市第四中级人民法院黄飞、张强、张登明、罗江、李哲康对本稿均有帮助）