党的十八大以来法治建设新成就（五）

□ 中国法学会党组书记、常务副会长 陈冀平

    编者按：人民出版社2017年9月出版的《十八大以来新发展新成就》一书，辑要刊发了中国法学会组织编写，以党组书记、常务副会长陈冀平同志名义发表的专题文章——《党的十八大以来法治建设新成就》。该书是中央宣传部和国家新闻出版广电总局确定的迎接十九大主题出版的重点图书，集中展示了党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，中央国家机关有关部门按照中央决策部署，紧紧抓住改革发展关键点所进行的实践和取得的成绩，集中反映了我国在内政外交、国计民生等领域取得的一系列可喜成就。

    陈冀平同志的文章收录在该书下册，第971页到第1030页，全文43123字。文章系统回顾了十八大以来法治中国建设的辉煌成就，强调习近平法治思想的创立是新时代我国法治建设的首要成就，并总结概括了5年来法治建设的基本特征和重要经验。文章的发表有助于法学法律界深刻把握我国法治建设成就，深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义法治思想，坚持全面依法治国基本方略，深化依法治国实践。

    本报连载全文，以飨读者。

（三）健全社会矛盾纠纷预防化解机制

　　完善矛盾纠纷多元化解机制。制定并实施《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解；坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程；坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷。着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。健全依法化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。

　　充分发挥人民调解化解社会矛盾纠纷“第一道防线”的作用。目前，全国共有人民调解组织78.4万个，其中行业性、专业性人民调解组织4.5万个，派驻有关单位和部门的人民调解工作室1.5万个。2016年调解纠纷901.9万件，调解成功率达97.5%。全国村居（社区）和乡镇（街道）人民调解委员会实现了全覆盖，医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业纠纷等行业性、专业性人民调解组织普遍建立。健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，充分发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础性作用。

（四）全社会法治观念明显增强，法治正在成为全民信仰

　　法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。党的十八大以来，法治信仰浸润人心，全民守法的氛围日益浓厚，全社会厉行法治的积极性和主动性被充分调动起来。民主、法治、自由、人权、公平、正义等理念潜移默化地影响人们的价值观念，融入人们的生活方式，全社会的法治理念明显增强，社会主义法治权威逐步树立，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的观念不断养成，守法光荣、违法可耻的社会氛围日益浓厚，尊法守法正逐渐成为全体人民的共同追求和自觉行动。

　　以法律守护道德底线，用法治手段解决道德领域突出问题。制定并实施《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，推动社会主义核心价值观入法入规，通过法律和政策向社会传导正确价值取向，强化社会治理的价值导向，用司法公正引领社会公正，弘扬社会主义法治精神。完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，社会诚信建设显著加强。

  七、加强法治工作队伍建设

　　全面推进依法治国，建设一支高素质的法治工作队伍至关重要。党的十八大以来，党和国家大力加强法治工作队伍建设，在思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面实现显著提升，为加快建设社会主义法治国家提供了强有力的组织和人才保障。

（一）建设高素质法治专门队伍

　　以“五个过硬”标准建设高素质政法队伍。习近平总书记明确提出建设政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬政法队伍的总要求。坚持把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。加强正规化、专业化、职业化建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。2017年1月，中共中央印发《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》，要求加强思想政治建设，把坚定的理想信念作为政法队伍的政治灵魂，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严守党的政治纪律和政治规矩。

　　完善国家统一法律职业资格制度。拓展法律职业的内涵，将部分涉及对公民、法人权利义务的保护和克减、具有准司法性质的法律从业人员纳入法律职业资格考试的范围，从思想政治、专业条件等方面，明确法律职业的准入条件。将现行司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度。按照打造过硬法治队伍的要求，提高法律职业人才选拔的科学性和公信力，加强对宪法法律知识、法治思维和法治能力的考查，加大中国特色社会主义法治理论、法律职业技能和职业伦理、法律适用和事实认定的考查力度。建立法律职业人员任职前培训制度。

　　建立从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官制度。具有立法权的人大常委会的法制工作机构、政府法制部门可以根据工作需要招录一定数量的律师、法学专家从事法律法规起草工作。规定人民法院、人民检察院应当把从律师、法学专家中选拔法官、检察官工作常态化、制度化。

　　改革法官、检察官选任制度。截至2017年3月，31个省份均已建立由法官检察官代表和社会有关人员参与的法官、检察官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官检察官人选。2017年6月，最高人民法院法官遴选委员会、最高人民检察院检察官遴选委员会成立。

　　建立法官检察官逐级遴选制度。明确了地市级以上人民法院法官、检察院检察官一般通过逐级遴选方式产生，上级法院检察院可以在下两级法院检察院范围内择优遴选法官检察官。2015年10月，最高人民法院率先从下级人民法院法官中公开遴选法官，经过严格遴选，从全国地方法院的62名报名者中遴选确定7名优秀法官。

　　推进司法人员分类管理。将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，分别实行不同的管理制度，实现各归其位、各尽其责。通过健全法官助理、检察官助理、书记员、执行员、司法警察等司法辅助人员管理制度，科学确定法官检察官与司法辅助人员的数量比例，切实减轻法官检察官的事务性和程序性工作负担。

　　改革法官检察官职务序列和工资制度。在实行法官检察官员额制基础上，实现法官检察官等级与行政职级脱钩，在等级设置、晋升方式、晋升年限、选升比例、考核惩戒和工资制度等方面，充分体现司法职业特点，按期晋升、择优选升和特别选升相结合，实行有别于其他公务员的人事管理制度。法官检察官只要认真履行职责，即使不担任领导职务，也能按照任职年限逐级晋升到一定等级，不受职数限制。根据法官检察官的职业特点，建立了法官检察官单独的工资制度，较大幅度提高了法官检察官的工资水平。

（二）创新法治人才培养机制

　　坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构等法学教育和法学研究阵地。广大法学工作者始终坚持法学研究正确的政治方向，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，紧紧围绕党和国家的中心工作开展研究。法学教学研究工作者、法学专业学生的政治素质进一步强化，更加坚定对中国特色社会主义法治道路、法治理论的自信，法学意识形态领域情况整体向好。推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑，培养造就了一大批熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。

　　坚持立德树人、德法兼修。习近平总书记强调，法学教育要坚持立德树人，不仅要提高学生的法学知识水平，而且要培养学生的思想道德素养。法学专业的学生要德法兼修、明法笃行，打牢法学知识功底，加强道德养成，培养并坚守法治精神。

　　深入开展中国特色社会主义法治理论研究。党的十八届四中全会明确提出，必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。广大法学法律工作者深入贯彻党中央的要求，立足我国的历史文化、体制机制和当前国情，加强法治及其相关领域基础性问题的研究，总结我国法治建设长期积累的经验，对复杂现实进行深入分析，提炼规律性认识，形成了一大批具有重要理论和实践价值的研究成果，推动中国特色社会主义法治理论体系不断丰富和发展。

　　构建中国特色社会主义法学学科体系、学术体系、话语体系、课程体系、教材体系。坚持从我国国情和实际出发，正确理解中国现实、回答中国问题，提炼标示性学术概念，打造具有中国特色和国际视野的学术话语体系。完善我国法学学科体系、课程体系，及时开始社会急需的新兴学科，加强法学学科同其他学科的交叉融合。加强法学学科建设，以我为主、兼收并蓄、突出特色。

　　强化法学教育的实践性。习近平总书记强调，法学学科是实践性很强的学科。法学教育要处理好法学知识教学和实践教学的关系。学生要养成良好法学素养，首先要打牢法学基础知识，同时要强化法学实践教学。要打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，加强校企、校地、校所合作，发挥政府、法院、检察院、律师事务所、企业等在法治人才培养中的积极作用。

　　加强法学教师队伍建设。习近平总书记强调，法学专业老师要坚定理想信念，成为马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论的坚定信仰者、积极传播者、模范实践者，在做好理论研究和教学的同时，深入了解法律实际工作，促进理论和实践相结合。广大法学教师带头践行社会主义核心价值观，追求言为人师、行为世范，用自己的实际行动引导带动学生。

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划，重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队，建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。高等学校与法律实务部门人员互聘“双千计划”自2013年实施以来，取得显著成效。专家学者到法院检察院挂职等，把最新的法学理论研究成果应用于司法实践，也拓展了法学研究的领域，加强了法学研究理论与实践相结合。

　　八、党的十八大以来法治建设的基本特征和重要经验

　　在党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神和习近平法治思想指引下，在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中，我国法治建设站在新的历史起点上、进入了新的发展阶段，呈现出一系列新起点、新阶段的重要特征，取得了许多新鲜经验。基本特征可以概括为：

　　从依法治国到全面依法治国。依法治国，建设社会主义法治，是党的十五大正式提出来的，十五大将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大后首次提出法治建设的全面推进，“加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“全面推进依法治国”，对新时期、新阶段的中国法治建设作出了全面、全新部署，确定了全面推进依法治国的指导思想、总目标、总路线和重大任务，推出了190项法治改革举措，涉及依法治国的各个方面、各个环节。不仅提出了许多新任务，如建设中国特色社会主义法治体系、建设法治社会、依法依规管党治党、依法治军、建设法治队伍，而且对既有的法治建设任务提出了更高的标准。从依法治国到全面依法治国，开启了法治建设的新征程。

　　从法治国家到法治中国。党的十八大以后，习近平总书记明确提出“法治中国”的科学命题和建设法治中国的重大任务。法治中国的内涵比法治国家更加丰富、更加深刻，更具时代特征：建设法治中国，不仅要建设法治国家，还要建设法治社会、法治政府、法治军队；不仅要推进依法治国，还要推进依法执政、依法行政；不仅要搞好国家法治，还要搞好地方法治、社会法治，促进国家法治、地方法治、社会法治协调发展；不仅要推进法律制度硬实力建设，还要推进法治文化软实力建设，弘扬社会主义法治精神，培育社会主义法治文化；不仅致力于国内法治建设，还要面向世界，推动国际关系民主化法治化合理化。建设法治中国，是对今后一个时期中国法治建设的科学定位和总体部署。从法治国家到法治中国的转型，意味着我国法治建设的拓展与升级。

　　从法律体系到法治体系。2011年3月，第十一届全国人民代表大会第四次会议庄严宣告，中国特色社会主义法律体系如期形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面，都已实现有法可依。由此，我国的法治建设开始由法律大国向法治强国迈进。党的十八届四中全会将“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面推进依法治国的总目标。法治体系是总揽全局、牵引各方的总抓手，全面依法治国各项工作都围绕这个总抓手来谋划、来推进。法律体系是法律的规范体系，而法治体系则是法律的运行体系，不仅包括法律规范体系，而且包括执法、司法、守法等法律实施环节，包括保证法律运行的保障监督机制和法治队伍建设，体现了全面推进依法治国的整体要求，突出了法律的实施和实效。从“法律体系”到“法治体系”的飞跃，体现了我们党对法治建设规律认识的不断深化。党的十八大以来，紧紧围绕总目标，牢牢依托总抓手，中国特色社会主义法治体系建设稳步推进。法律规范体系渐趋完备，法治实施体系更加高效，法治监督体系日益严密，法治保障体系愈加有力，党内法规体系加快完善。五大体系彼此衔接、相互作用、运转协调的法治系统日渐成型，科学合理、有序运行、高效权威的法治秩序基本构建，依法治国的格局实现了重大转型升级。

　　从法律之治到良法善治。我们党在反思古今中外各种法治模式的基础上，提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这是对中国特色社会主义法治作为形式法治与实质法治相统一的法治模式的精辟定性。中国法治作为现代社会主义法治，不仅应当是形式上的法律之治，更应当是实质上的良法之治。它意味着对国家权力的限制，对权力滥用的防范控制，对公民权利和自由的平等保护；意味着立法、行政、司法以及其他国家活动必须服从法治的基本原则；意味着法治要求国家维护和保障法律秩序，但国家必须首先服从法律的约束；法治要求人民服从法律，但同时要求人民服从的法律必须是“良法”。所谓良法，就是反映人民意志、尊重保障人权、维护公平正义、促进和谐稳定、保障改革发展、引领社会风尚的法律，就是体现民意民智、符合客观规律、便于遵守和执行的法律。良法善治的理论超越了工具主义法治和形式主义法治的局限，是现代法治理论的重大创新。

　　从党政推进到社会共同推进。改革开放以来，我国的法治建设总体上属于党政推进模式。十八届四中、五中全会都强调全面推进依法治国必须坚持人民主体地位。强调法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识。人民主体地位原则的提出和实践，释放出厉行法治的巨大动力源泉，一个以人民为主体、以保障和发展人民利益为出发点和落脚点，并由人民所掌握、所遵守、所运用的法治必将得到全国人民的高度认同、广泛参与和全力支持，由此中国法治实现了从党政推进向社会共同推进的重大转变。

　　从平稳推进到加快建设。党的十八大提出全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家战略任务之后，“加快”成为法治建设的核心关键词。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加快建设社会主义法治国家”，“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”，“加快推进反腐败国家立法”，“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，“加快国家安全法治建设”，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”，“加快完善和发展中国特色社会主义军事制度”。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步提出“加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，“加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道”。由此，我国的法治建设按下“快进键”。

　　从分别推进到协调发展。在“四个全面”战略布局中，全面依法治国与全面深化改革、全面从严治党相辅相成，共同为全面建成小康社会这一战略目标提供基本动力、基本保障、基本支撑。在法治建设领域内部，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，从国家治理的角度，回答了法治协调性的问题。统筹国家、地方、社会三个层面的法治建设，统筹建设好国内法治、国际法治、全球法治，统筹立法体制改革、执法体制改革、司法体制改革、监察体制改革，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，都体现了协调发展的特点。

　　从法治建设十六字方针到新十六字方针。党的十八大提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设新十六字方针。比较党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，新十六字方针有了三大发展：一是，立法从解决“有无”问题转变为“科学”问题。二是，将“司法”列入法治元素，凸显司法在法治建设和法治运行中的特殊作用，遵循和体现了法治规律。三是，强调了对“全民守法”的要求，没有全民守法的基础，就没有真正的法治，法治国家、法治政府就不可能建成。新十六字方针涵盖了法律制定和法律实施的全流程、各环节，是全面落实依法治国基本方略的新方针，是建设法治中国的基本要求，同时也是实现法治中国的基本标准。科学立法是建设法治中国的前提，严格执法是建设法治中国的关键，公正司法是建设法治中国的保障，全民守法是建设法治中国的基础，四者缺一不可。新十六字方针的提出，是我们党对三十多年来法治建设经验的总结，是开拓创新、与时俱进的体现，标志着我国的法治建设的基础到系统建构，从重点突破到全面展开，从重在立法到重在实施的转型升级。

　　党的十八大以来，我国法治建设也取得了一系列新鲜经验，这些经验是我们深入推进法治建设的宝贵财富：

　　坚持党对全面依法治国的统筹谋划和统一领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。纵观改革开放以来特别是党的十八大以来我国法治建设的发展历程，最根本的经验就是始终坚持党在全面依法治国中总揽全局、协调各方的领导核心地位，把党的领导贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面。正是由于以习近平同志为核心的党中央统一领导、统一部署、统筹推进，切实健全党领导依法治国的体制、机制和制度，有力强化对全面依法治国方针政策和决策部署的贯彻落实，我们才能在短短五年的时间里实现了法治中国建设的跨越式发展，取得了举世瞩目的辉煌成就。

　　坚持以中国特色社会主义法治理论为指导。全面推进依法治国，法治理论是重要引领。没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，不断推进法治理论创新，提出并发展了符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为全面依法治国提供了根本理论指导和学理支撑。

　　坚定不移走中国特色社会主义法治道路。把道路问题放在关系全面依法治国全局、决定社会主义法治建设成败的中心位置，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，是以习近平同志为核心的党中央全面依法治国的一条最鲜明红线。百里不同风，千里不同俗。一个国家走什么样的法治道路，是由这个国家的国情和实际决定的，是历史的选择、人民的选择。中国特色社会主义法治道路是我国法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果，以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，绝不照搬照抄。

　　坚持改革与法治双轮驱动，重大改革于法有据。在改革与法治的关系上，以法治思维和法治方式研究改革思路、制定改革方案、推进改革落实，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革，实现立法与改革决策相衔接，立法主动适应改革发展需要。确保改革于法有据，同时，通过改革推动法律立改废释，推进法律制度创新，在改革中完善法治。对需要突破现行法律规定先行先试的改革任务，及时提请立法机关授权后进行试点；对不适应改革要求的现行法律法规，及时提请立法机关予以修改或废止；对实践证明比较成熟的改革经验，及时提请立法机关上升为法律。以改革思维和改革方式推进法治建设，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。

　　抓住领导干部这个“关键少数”。各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国中狠抓领导干部特别是党政“一把手”这个“关键少数”。落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，要求各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。提高领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力，在法治轨道上深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。事实证明，只有领导干部真正成为尊法学法守法用法的模范，全面依法治国才能持续稳步向前推进。

　　坚持问题导向。全面依法治国必须直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，着力解决有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出等立法问题；解决有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法等执法司法问题；解决部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等守法问题，全面推进宪法和法律实施，实现良法善治。

　　坚持系统推进。全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，努力形成党领导立法与立法机关科学立法、党保证执法与行政机关严格执法、党支持司法与司法机关公正司法、党带头守法与全民守法紧密结合、相辅相成的法治建设新局面。

　　回首五年，法治正在成为13亿多人民的共同信仰，社会主义法治建设已经迈上新的征程。展望未来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在党的十九大精神指引下，法治建设必将进一步深化和提速，为建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦汇聚起更加磅礴的力量。（完）