党的十八大以来法治建设新成就（三）

□ 中国法学会党组书记、常务副会长 陈冀平

    编者按：人民出版社2017年9月出版的《十八大以来新发展新成就》一书，辑要刊发了中国法学会组织编写，以党组书记、常务副会长陈冀平同志名义发表的专题文章——《党的十八大以来法治建设新成就》。该书是中央宣传部和国家新闻出版广电总局确定的迎接十九大主题出版的重点图书，集中展示了党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，中央国家机关有关部门按照中央决策部署，紧紧抓住改革发展关键点所进行的实践和取得的成绩，集中反映了我国在内政外交、国计民生等领域取得的一系列可喜成就。

  陈冀平同志的文章收录在该书下册，第971页到第1030页，全文43123字。文章系统回顾了十八大以来法治中国建设的辉煌成就，强调习近平法治思想的创立是新时代我国法治建设的首要成就，并总结概括了5年来法治建设的基本特征和重要经验。文章的发表有助于法学法律界深刻把握我国法治建设成就，深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义法治思想，坚持全面依法治国基本方略，深化依法治国实践。

  本报连载全文，以飨读者。

  四、深入推进依法行政，加快建设法治政府

  党的十八大郑重承诺，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，确立了“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的总体目标，我国法治政府建设事业进入了新的历史阶段。

（一）依法全面履行政府职能

  深入推进行政审批制度改革。2013年以来，简政放权、放管结合、优化服务改革持续推进，国务院部门取消和下放审批事项比例超过40%，不少地方超过70%，国务院各部门设置的职业资格许可和认定事项削减70%以上，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%，非行政许可审批彻底终结，2013—2016年累计为企业减轻负担2万多亿元，极大地激发了市场活力和社会创造力。为了巩固行政审批制度改革成果，遏制行政审批边减边增、明减暗增的现象，国务院发布关于严格控制新设行政许可的通知，明确今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可。全面推行“双随机、一公开”监管，将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管。简政放权，审批变松了，监管严格了，通过审管互动平台，整个审批流程被晒了出来，做到公开透明，全程留痕，公开监督，办件人终身负责。

  全面实行清单管理制度。通过建立权力清单、负面清单、责任清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，厘清权力的边界。中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，国务院发布了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。截至目前，全国所有省市县三级政府部门权责清单均已公布。各地普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节，对政府部门权力“大起底”。公布政府部门清单的，大都建立了较为详细的行政职权目录，有的地方还建立“行政权力数据库”，确保权力行使有章可循、有规可依。在摸清底数基础上，各地按照“职权法定”原则，对部门行政职权全面削减。在建立权责清单、完善政府运行机制的同时，各地还强化对权力运行的监督制约。对“行政许可”和“行政处罚”这两类社会集中关注的职权事项，制定权力运行图，简化行政流程，缩短办事时限。2017年全面实行清单管理制度，制定国务院部门权力和责任清单，加快扩大市场准入负面清单试点，减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。

（二）依法决策科学决策民主决策

  完善政府立法体制机制。国务院严格落实《立法法》规定，坚持立改废释并举，完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。全面实施立法项目向社会公开征集制度和立法草案网上征求意见工作，扩大公众参与，除依法需要保密的外，所有行政法规、部门规章和多数地方性法规、地方政府规章的草案实现了面向社会公开征求意见，并做好公众意见的反馈，使立法能够真正地反映民情、体现民意、汇集民智。就法律草案中内容重要、公众普遍关注、存在较大争议的问题，召开立法听证会。

  健全依法决策机制。按照十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，把公共参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策必经程序。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》已经结束向社会征求意见，将在进一步修改完善后提请国务院常务会议审议。完善行政决策风险评估和跟踪反馈机制、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等改革部署也在顺利推进中。目前，我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章。

  普遍建立政府法律顾问制度。党的十八届四中全会明确提出，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。2016年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出到2017年年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。目前，不少地方已经实现了省、市、县三级政府全部建立法律顾问制度。行政执法量较大的部门，还配备了专职法律顾问。

（三）严格执法，加强执法规范化建设

  深入推进行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，解决权责交叉、多头执法问题。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、城乡建设等领域内推行综合执法。城管、质检、工商、税务等部门展开联合执法和下沉执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。2015年12月，中共中央、国务院出台了《关于深入推进城市执法体制改革　改进城市管理工作的指导意见》，就理顺城市管理执法体制、推进城市管理综合执法体制改革、加强城市管理综合执法机构和队伍建设等作出了专项部署。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。

  完善行政执法程序。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。许多地方的政府部门制定发布了行政执法领域的裁量基准，特别是行政处罚裁量基准。试点推行行政执法公示制度，要求执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中主动表明身份，接受社会监督。试点推行执法全过程记录制度，要求执法部门通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。试点推行重大执法决定法制审核制度，要求执法部门在作出重大执法决定之前，必须进行合法性审核，未经合法性审核或者审核未通过的，不得作出决定。2017年2月起，全国32个地方和部门，在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查六类行政执法行为推行上述三项试点。

  全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督，不少地方建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

（四）全面推进政务公开

  2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》和意见实施细则，要求坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，着力推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。各地方各部门出台实施意见，全面推进政务公开，政府主动公开信息和依申请公开信息的数量都实现了大幅增长。不少政府部门创新政务公开方式，运用新媒体拓展公开渠道，通过政务微博、微信主动发布政府信息，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。不少部委建立了例行新闻发布会制度。

（五）完善相关制度，依法预防和化解社会矛盾纠纷

  加强行政复议工作。充分发挥行政复议作为加强政府层级监督、有效化解行政争议的重要法律渠道的功能。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确要求完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制，加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。全国不少省份开展了行政复议体制改革试点工作。目前，立法部门正在加紧修改《行政复议法》。

  完善行政调解、行政裁决。健全行政调解制度，不少地方制定了行政调解工作制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序。健全行政裁决制度，充分发挥行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。有关行政机关依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。

  改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序，严格规范信访事项受理、办理、答复、送达、信息录入、督察督办等工作环节，畅通了群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护了信访秩序。深入推进诉访分离，严格甄别把关，通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。

（六）强化对行政权力的制约和监督

  建立法治政府建设指标体系和考核评价制度。制定并不断完善法治政府建设指标体系，建立法治政府建设考评制度，从依法履职、制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、矛盾纠纷化解、公众参与、公务员法律意识和素养、廉洁从政等方面，对地方政府的法治建设水平进行考核。对各地、各部门存在的问题“点名道姓”，下发整改意见书限期落实。

  加强行政应诉工作，自觉接受司法监督。2016年6月，国务院办公厅出台《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求各省区市人民政府、国务院各部委、各直属机构高度重视行政应诉工作，支持人民法院依法受理和审理行政案件，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作，积极履行人民法院生效裁判。各有关部门制定了实施意见，严格落实。

  切实加强审计监督。检查重大项目落地、重点资金保障、简政放权推进、重大政策落实、风险防范情况，是政策落实跟踪审计的五大抓手。党的十八大以来，审计工作在推动党中央、国务院重大决策落地生效、监督约束行政权力等方面发挥了重大作用。审计署持续组织全国各级审计机关，对31个省区市、30多个中央单位开展审计，定期向社会公告审计结果，反映了一批改革任务落实不到位，民政保障政策不落实、“放管服”改革具体措施不衔接、项目或资金管理不善的典型案例，推动大部分问题在审计中得到解决。

  开展国务院大督察。从2014年起，国务院连续四年部署开展高规格、大范围的全国大督察，推动各地区、各部门依法履职。针对重大项目建设拖期、财政资金沉淀、土地闲置、保障房空置、涉企乱收费以及挪用扶贫、医保资金等政策落实中存在的突出问题，共问责和处理2500余名责任人。为鼓励地方因地制宜、大胆探索，竞相推动科学发展，对有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的300余个地方予以通报表扬，并在资金、土地、改革先行先试等方面给予优惠政策。有力地促进了党中央、国务院重大决策部署和政策措施落地生效，政府公信力和执行力显著提升。

  五、深入推进司法体制改革，保证公正司法

  深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是党的十八大和十八届三中、四中全会作出的重大部署。党的十八大以来，政法战线坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革，司法公信力不断提升，对维护社会公平正义发挥了重要作用。

（一）完善司法责任制

  习近平总书记强调，深化司法体制改革，要牢牢牵住司法责任制这个“牛鼻子”。凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，为深入推进司法责任制改革提供规范明确的政策依据。

  全面推开法官、检察官员额制改革。截至2017年3月，司法人员分类管理改革已经在31个省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团全面推开，省以下的法院检察院实现了全覆盖。全国共遴选产生12万余名员额法官，8.7万名员额检察官，法官检察官队伍结构更加合理，85%以上的司法人力资源集中到办案一线，办案力量增加20%以上。

  健全办案组织形式。探索审判团队模式，基层、中级试点法院结合实际，优化人员配置，组建由法官与法官助理、书记员等辅助人员组成的审判团队，制定法官、法官助理、书记员职责清单，形成以法官为核心、团队紧密协作的新型审判工作机制，审判效率较改革前普遍提高20%以上。检察院系统根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。办案组织结构扁平化，突出了一线检察官主体地位，落实了检察官责任制，提高了办案质量。

  改革司法办案运行机制和司法文书签署机制。最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确裁判文书由办案法官自行签发，院长、副院长、庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再审核、签发。最高人民检察院出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，要求地方各级检察机关推动司法责任制改革，落实“谁办案谁决定，谁决定谁负责”。各业务庭负责人不再审批案件。除法律规定的情形外，审判委员会不再讨论个案。改革后，一些地方法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例达99.9%，提交审判委员会讨论的案件仅占结案总数的0.1%。各级检察机关由检察长或检察委员会行使的职权从原来的50余项减为10余项，由检察官独立作出决定的案件由原来的68%上升到82%。

  推进内设机构改革。以县级法院检察院为重点，坚持扁平化管理和专业化建设相结合，统筹内设机构与办案组织的关系，突出法官检察官办案主体地位，合理划分职责，减少机构层级，强化内部监督；坚持精简效能，内设机构设置严格根据工作需要确定，可设可不设的机构一律不设；坚持内设机构设置重点向业务部门倾斜，人力资源重点向业务部门和办案一线配置，实现机构数量减少，法定的工作程序不减少。全国1088个检察院同步推进内设机构改革，内设机构大幅精简，大批业务骨干回归办案一线，基层检察院85%以上的人力资源配置到办案一线，办案力量增加20%以上。

  完善管理监督配套机制。试点法院检察院通过健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任倒查等机制，并运用信息化手段加强监管，实现了从微观的个案审批、文书签发转向宏观的全院、全员、全过程的案件质效监管。按照“谁办案谁决定，谁决定谁负责”的要求，32个省级人民检察院制定了辖区内三级人民检察院检察官权力清单，明确检察委员会、检察长（副检察长）、检察官办案事项决定权，实现权责一致，使检察官既成为司法办案的主体，也成为司法责任的主体。各试点法院制定院庭长权责清单，规范院庭长行使审判管理权和审判监督权的方式，院庭长对个案的意见均通过专业法官会议、审判委员会公开提出，在工作平台上全程留痕。最高人民法院取消对各高级人民法院的考核排名，指导高级人民法院取消本地区法院不合理的考核指标，除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标。

  改革审判委员会制度、健全检察委员会运行机制。强化审判委员会总结审判经验、统一法律适用、讨论决定审判工作重大事项的指导职能。试点法院普遍建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。审判委员会评议全程录音、录像，建立健全审判委员会履职考评和内部公示制度，所有参加讨论和表决的委员在审判委员会会议记录上签名。检察委员会讨论决定的案件，主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件。表决实行主持人末位表态制。检察委员会会议由专门人员如实记录，并按照规定存档备查。在减少审判委员会、检察委员会讨论案件数量的同时，建立专业法官会议制度、检察官联席会议制度，讨论重大疑难复杂案件，形成的意见供合议庭、承办检察官参考。

  完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。明确法官、检察官应当对其履行审判、检察职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责，法官、检察官在司法活动中故意违法或者因重大过失造成严重后果的，应当承担司法责任。明确了司法责任豁免的情形及条件。明确法院院庭长、负有监督管理职责的检察人员因故意或者重大过失或不当行使监督管理权应当承担相应的责任。

（二）确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权

  推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理。各地依托省级平台，以公开、透明、民主方式推进统管工作，彰显司法权的中央事权属性。省级以下地方法院机构编制实行由省级机构编制部门管理为主、高级人民法院协同管理的体制，市县两级机构编制部门不再承担法院机构编制管理工作。目前全国已有18个省区市完成省以下法院编制统一管理改革。各地建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。法官助理由省级公务员主管部门会同高级人民法院统一招录。初任法官人选由省一级法官遴选委员会在专业上进行把关，统一由省级提名并按法定程序任免。各地因地制宜探索省级以下地方法院、检察院经费统一管理体制改革，部分省、自治区、直辖市省级以下地方法院、检察院所需经费，由中央和省级列入预算予以全额保障，省级财政部门管理省级以下地方法院、检察院经费，省、市、县三级法院、检察院均为省级政府财政部门的一级预算单位，向省级政府财政部门编报预算，预算资金通过国库集中支付系统拨付。吉林、湖北、广东等23个省份已进行省级财物统管改革。对暂缓实行财物省级统管的地区，按照现行经费保障体制完善保障政策。

  最高人民法院设立巡回法庭。最高人民法院分别在深圳市、沈阳市、南京市、郑州市、重庆市、西安市设立了6个巡回法庭，审理重大行政案件和跨行政区划民商事案件。作为最高人民法院派驻地方的常设审判机构，巡回法庭作出的判决、裁定、决定，就是最高人民法院的判决、裁定、最高人民法院第决定。截至2016年12月31日，一、第二巡回法庭共受理案件4721件，审结案件4573件，接待来访7.3万人次，实现了审判重心下移、方便群众诉讼、就地解决纠纷、维护法制统一的设立初衷。

  设立跨行政区划人民法院、人民检察院。按照《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，上海、北京在全国率先设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，管辖跨地区的重大民商事案件、重大行政案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件、重大职务犯罪案件及关联案件，确保涉及地方利益的案件得到公正处理。截至2016年12月31日，北京市第四中级人民法院收案5686件，结案5380件；上海市第三中级人民法院收案3325件，结案3119件。

  推进行政案件跨行政区划集中管辖。各地法院按照中央统一部署，探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度，通过提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式，探索各具特色的管辖制度改革，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。部分高级人民法院以统一指定方式，将部分一审行政案件交给原管辖法院之外的基层人民法院或者中级人民法院管辖，通过依法公正审理各类行政诉讼案件，消除了群众对“官官相护”的顾虑。

  设立知识产权法院。为进一步强化知识产权司法保护，统一知识产权案件裁判标准，2014年在北京、上海、广州设立知识产权法院。最高人民法院发布司法解释，确定知识产权法院案件管辖范围，并就知识产权法院法官选任工作、知识产权法院技术调查官参与诉讼活动等提出规范意见。2016年，三家知识产权法院共受理知识产权民事和行政案件17268件，审结14896件，结案率86.26%。

  完善维护司法权威的制度。《刑法修正案（九）》完善了拒不执行判决、裁定罪，增加一档法定刑，并增加单位犯罪的规定；修改了扰乱法庭秩序罪，将殴打诉讼参与人以及侮辱、诽谤、威胁司法工作人员或者诉讼参与人，不听法庭制止等严重扰乱法庭秩序的行为增列为犯罪；增设了虚假诉讼罪，将以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的行为增列为犯罪。最高人民法院发布《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》，指导各地识别虚假诉讼要素，加大审查力度，坚决予以制裁，维护诉讼诚信和秩序。

  建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报制度。明确对任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员都应当全面、如实记录，做到全程留痕，并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关。司法人员依法如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，受法律和组织保护。2015年11月和2016年2月，中央政法委两次公开通报12起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案件。制度实施两年多来，不仅为领导干部干预司法活动划定了红线，也让司法人员增强了抵御“权力干扰”的勇气。

  健全司法人员依法履行法定职责保护机制。2016年7月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，明确法官、检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉；任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务；非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分；法官、检察官因依法履职遭受不实举报、诬告陷害、利用信息网络等方式侮辱诽谤，致使名誉受到损害的，人民法院、人民检察院、公安机关应当会同有关部门及时澄清事实，消除不良影响，维护法官、检察官良好声誉，并依法追究相关单位或者个人的责任，为司法人员依法履职创造了良好的制度环境。