浅议公益诉讼的概念界定

　　“公益诉讼”是一个客观存在且十分复杂的法律现象，尽管其提法或表述在国内外早已有之，并且对其的制度研究和实践探索在我国方兴未艾且日益深入，但究竟什么是“公益诉讼”？目前理论界和实务界依然见仁见智，尚未形成共识。对公益诉讼概念界定问题进行研究，形成统一认识，会推动形成一个适合我国基本国情和发展需要的现代公益诉讼制度。

我国公益诉讼的现状

　　首先是理论研究现状。公益诉讼的理论研究在我国已有近20年历史。截至2017年12月14日，在“中国知网”以“公益诉讼”为关键词可以检索到7639篇文献，且自1999年开始，相关文章发表数量总体呈逐年递增趋势，2015年达到顶峰为1114篇，2016年927篇、2017年892篇，而近5年发表的文章数量占比达55%。

　　总体来看，我国理论界对公益诉讼的研究十分广泛深入，在历史渊源、产生发展、基本概念、制度机制，或规则构建、国内外比较、实证分析，或试点总结、立法研究、功能研究、诉讼法理、诉讼程序、诉讼要件、诉讼范围领域、适格主体、举证责任、诉讼费用等各方面各环节，以及民事公益诉讼、行政公益诉讼、环境公益诉讼、消费公益诉讼、食品安全公益诉讼等各层次各领域均有不同程度涉猎。这些理论成果对推动公益诉讼制度的发展提供了有益养分、发挥了重要作用。

　　其次，是司法实务现状。2017年6月27日，全国人大常委会在总结“检察机关提起公益诉讼”两年试点工作经验成果基础上，对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作出修改，专门增加了检察机关提起公益诉讼有关条款。这是继2012年修改《民事诉讼法》首次对公益诉讼进行规定后，我国公益诉讼制度发展在立法上的又一个鲜明标志。它极大地推动了公益诉讼的制度完善和实务发展。

　　来自最高人民检察院的信息显示，今年7月至10月，全国检察机关在履行职责中共发现公益案件线索8320件，立案4597件，提出检察建议和发布公告等诉前程序案件4026件，其中民事公益诉前程序案件103件、行政公益诉前程序案件3923件。从案件领域看，修改后民事诉讼法、行政诉讼法规定的四大重点领域均有涉及，生态环境和资源保护领域、国有土地使用权出让领域、国有财产保护领域、食品药品安全领域分别占65.9%、8.1%、21.8%、4.2%；向法院提起公益诉讼40件，其中民事公益诉讼4件，行政公益诉讼10件，刑事附带民事公益诉讼26件。

概念界定问题的提出

　　公益诉讼概念界定问题十分复杂，是目前理论界和实务界面临的一个既棘手又不得不面对的一个难题。资料显示，国外对公益诉讼概念也鲜有明确界定，这说明对其概念界定的复杂性和难度。不少学者认为，公益诉讼制度的构建需要对其概念进行界定，而不同的理解和界定方式，决定着公益诉讼制度的形式内容和发展方向；如果概念模糊不清，那么公益诉讼制度发展的正当性基础就不牢固，并影响其功能价值的充分发挥。也有学者把公益诉讼当作不言自明的概念直接运用，或者并不纠缠于其概念界定的具体细节，而更多是从诉讼基本规律或规则出发进行整体或者局部的理论探索。而实务界更多是根据公益诉讼实践经验及存在的问题，对其进行概念界定。

　　尽管公益诉讼在法律上尚无明文定义，但事实上并未妨碍其制度的构建发展，大家也可以通过有关文件、法律条款、司法解释、指导案例、理论研究和实践成果等“意会”什么是公益诉讼，并在此基础上产生了“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”“环境公益诉讼”“环境行政公益诉讼”等一系列分支概念。但是如果就此放弃对公益诉讼概念的科学界定，那么就会像博登海默对法律概念重要性论述的那样，整个公益诉讼制度大厦将化为灰烬。因此，对公益诉讼概念界定问题必须加以探讨，且必须有一个清醒的认识。

概念界定的基础与方式

　　首先是概念界定的正当性基础。根据唯物辩证法物质决定意识的基本原理，“概念”这个意识的产物，是客观事物在人的头脑中的反映，而客观事物是发展变化的，“概念”也自然而然地随着客观事物的发展变化而发展变化。因此，公益诉讼概念的形成有赖于公益诉讼客观实体的形成，显然不能通过先验的方式或者照搬照用国外经验的方式来对其概念予以界定。我国有自己的历史文化和社会制度渊源，尽管在法律理论与实践方面相比发达国家尚存差距，但我们通过吸收借鉴古今中外有益经验，基本形成了具有中国特色的法律制度体系。

　　随着新时期国家、社会各个层面对法治需要的日益增长，依法治国、依法行政、依法维权意识不断增强，而“公地悲剧”之类公益受损现象亦层出不穷，这使我们意识到传统法律制度在保护国家利益和社会公共利益上的严重不足或不能。加之国外公益诉讼相关理论的传入，在我国诉讼实践中逐步产生了有别于传统诉讼制度的新生事物即公益诉讼实体，并由此逐步形成了公益诉讼的概念及理论形态。此即我们对公益诉讼概念进行界定的理论前提和现实条件，即正当性基础。

　　其次，是概念界定的方式。公益诉讼应当立足于“诉讼”和“公益”两个基本概念及其辩证关系进行界定。一方面，公益诉讼的本质仍然是诉讼，其概念界定必须遵循诉讼基本规律或规则，而这些规律或规则目前主要通过三大诉讼法来体现。因此，公益诉讼概念的界定必然通过诉讼法的相关法条来予以明确，比如，只有在诉讼法中明确界定的适格主体，才可以提起公益诉讼，否则就不叫公益诉讼。另一方面，公益诉讼的核心或目的是保护“公益”，而“公益”与“私益”是辩证统一的，它们是法律保护权利和利益的二元划分。因此，必须通过实体法或司法解释对“公益”和“私益”的内容具体化、细化至可操作的程度，才能达到界定并保护“公益”之目的。比如，“环境公益”“消费公益”等公益之界定与保护就是通过相关实体法或司法解释来实现的。

　　综上所述，公益诉讼概念界定问题的实质，就是保护“公益”的程序法和实体法的不断完善及其相互之间的辩证运动。只有对概念作如此界定，才能够达到理解、运用、构建并推动公益诉讼制度发展的根本目的。

　　（作者分别系重庆大学法学院副教授、博士研究生）