借鉴域外经验 完善司法责任制度

中国法学学术交流中心

　　经国家外国专家局批准，应美国国际法学会邀请，中国法学会代表团一行22人于2017年7月16日至8月5日赴美国就“完善司法责任制度”进行了专题研修。代表团由中国法学学术交流中心副主任王伟任团长，河南省法学会副会长黄建中任临时党支部书记，来自法学会系统专业学者以及部分政法机关专家参加了研修交流。

　　代表团共参加了22场专题讲座，内容涉及美国司法系统概论、司法责任制度及效力、合法证据原则、法院裁定和判决执行（刑事判决、民事判决）、行政诉讼、司法人员安全保障、联邦执法机构职业准则和问责制度、法官和检察官职业准则和问责制度、司法部职业责任办公室的职能与监督、辩护律师的职责、被告人的权利、美国陪审团制度、司法和法院工作人员训练与后勤保障、美国国会在任命法官过程中的职能、美国案例制度与中国指导性案例对比、州和地方警察的职业准则和问责制度、州法官的监督、法院案件管理及效率、信息技术在法院的应用等；访问了美国参议院、美国联邦法院行政办公室、美国律师协会、华盛顿哥伦比亚特区高级法院、旧金山市公共辩护人办公室、斯坦福大学法学院、旧金山市警察局、加州法院系统司法委员会等8家机构；旁听了部分案件的庭审；与美国法官、检察官、警察、律师、教授等法学法律工作者进行了深入研讨交流。此外，代表团还召开了3次内部座谈会，总结交流研修成果。

　　为组织和完成好此次专题研修任务，中国法学会领导行前提出明确任务要求，学术交流中心在工作层面与美国国际法学会反复协商课程设计和细节安排，力求突出实用性和针对性。在行前集训会上，邀请国家外国专家局出国培训管理司邓永辉司长向代表团介绍出国培训政策、纪律和要求；邀请北京市社会科学院副院长许传玺作“美国基本法律制度”专题讲座；中国法学学术交流中心主任尹宝虎向代表团布置出访任务并宣布出访纪律和要求。在美期间，代表团成员严守纪律、认真听课、积极提问、踊跃发言，在学习借鉴美国司法经验和作法的同时，有效宣传了我国法治建设和司法改革的最新成果和进展，达到了预期目的，取得圆满成功。现将此次研修的有关情况介绍如下：

　　一、美国司法责任制度的主要内容和特点

　　（一）法院辅助人员及其职责

　　法官助手（助理）在美国被称为“不穿法袍的法官”，是法官工作的“批评者、启发者和协助者”。美国法院的辅助人员主要有司法类、行政管理类和法律研究类三大类。司法类辅助人员属于准司法人员，在听证、主持审理民事案件、发布处置令等方面有一定权限；行政管理类辅助人员属于公务员，不需要有律师资格，主要负责法院的日常事务管理工作；法律研究类辅助人员主要是指法官自己聘请的助手和法院所聘律师，必须有律师执业资格，通常负责审查当事人递交的材料、研究相关法律、核对引注、起草备忘录、为法官归纳案件事实、当事人争议焦点和起草判决书等。根据法院层级，联邦最高法院的大法官每人有权聘用四名助手，上诉法院法官可聘三名助手，地区法院法官可聘两名助手。法院根据每位法官的资历、能力和工作量，确定其可聘助手的数量、资格和条件。每个法官自行聘用其助手，法院审核其资格和条件后，按相应等级支付薪酬。美国哥伦比亚特区高等法院法官路易斯·凯利指出，法官助手是美国法官的一个重要来源。由于各级法官都是从富有实践经验的法律工作者中遴选，法官助手的经历对于法律人从事法官职业具有很大助益。上级法院法官的助手被提名为下级法院法官的情形非常普遍。

　　（二）司法人员职业保障

　　为保证法官审理案件的独立性，美国司法体系确立了相关保障制度：一是职务保障。美国联邦法院系统的法官，除因个人品行或犯罪而受到弹劾外，实行终身制。各州法院的法官则根据选举或任命方式的不同，实行固定任期制，一般为2至14年。期满后需重新选举或任命。大多数州都规定了法官退休年龄，一般为70至75周岁。到达退休年龄后，法官可以选择作为资深法官继续留任，工作量减为原来的1/2以下，但薪酬标准不变。二是经济保障。联邦和各州宪法大都对法官的薪酬给予保障，禁止任意减薪，同时根据物价上涨指数，适时调整法官的薪酬水平。三是司法豁免。根据联邦和各州法律规定，法官在从事司法行为或履行司法职能过程中所实施的行为或发表的言论不受指控或追究。四是人身安全保障。美国于2007年制定了《法院安全改善法案》，主要内容包括：增加法院安保资金，增加联邦法警局雇员，禁止在联邦法院区域内持有危险性武器，在诉讼中出现可能危及联邦司法机构雇员及其家属的情形时可关闭法庭通道，允许法官在驾照和身份证上使用法院地址替代居住地址，提高威胁司法人员犯罪的最高刑期等。美国联邦法警局是负责法院安保任务的机构，下设国家司法安全中心，为司法机关工作人员及其家属提供安全保障。其经费由联邦财政支持，并可从没收的犯罪财产中获得补充。

　　（三）绩效考评机制

　　为强化法官责任意识，促使法官认真履行职责，美国司法体系中设置了相应考评机制，对法官的业绩与不当行为进行监督。美国各州法院法官工作量的评估采用加权案件工作量的方法。各级法院行政办公室每年定期对本院法官的办案数量与质量进行统计与评估。业绩评估的内容，依据美国律师协会（ABA）《法官业绩评估准则》的相关条款确定，主要包括法官的正直性、法律知识、交流技巧、准备程度、专心程度、对诉讼的控制能力、管理能力、守时性、专业水平、服务公众能力、与其他法官合作能力等。评估方式包括向律师、法院同事、诉讼当事人等进行问卷调查、与被评估法官进行面谈等。评估的主要目的在于提高法官职业素质，不得因评估损害法官办案的独立性。因此，评估的结论和数据通常保密，只有法官本人、其任职法院的首席法官（院长）、法官遴选委员会及立法机构下属的司法委员会可获知该评估结果，且该评估结果不得用于司法处分。

　　（四）法官的惩戒制度

　　美国法官的惩戒制度包括弹劾和一般性司法惩戒措施。美国联邦宪法规定，对联邦法官的罢免只能通过弹劾程序。当联邦法官有不当行为甚至犯罪时，只能由众议院提起弹劾起诉，由参议院进行审理，且必须得到2/3多数同意。由于弹劾程序冗长繁琐，自联邦法院建立200年来，美国众议院只对13位联邦法官提出过弹劾起诉，其中仅有7位法官受到罢免。为弥补弹劾制度形同虚设的缺陷，美国在司法实践中确立了司法惩戒制度。以美国最早设立法官惩戒机构的加利福尼亚州为例，该州于1960年根据宪法创立了首个专门管理司法行为的独立机构——司法绩效委员会。该委员会的主要特点包括：一是在性质上属于司法分支，独立于立法和行政机构。二是职责法定。关于该委员会的任何改变均需以宪法修正案的形式经选民投票通过。三是组成人员来源广泛。目前该委员会由6名普通公民、2名律师和3名现任法官共11名委员组成。其中3名现任法官由加州最高法院任命；2名律师和2名普通公民由加州州长任命；另外4名普通公民则由加州参议院和众议院分别任命2名。四是工作程序保密。立案、调查、审理、处分等各个程序均不公开，直至州最高法院决定是否披露。

　　加州司法绩效委员会有5种惩戒手段，按严厉程度依次为：纠偏式训诫、不公开警告、公开警告、强制退休和辞退。其中前两种为轻处罚，不需向社会公开；后3种较重，必须向社会公开。收到针对法官的投诉和指控后，由11名委员共同决定是否启动调查程序；调查工作由委员会办公室负责，调查结果向委员会报告；被调查法官可以当面向11名委员做自我辩护；对处罚结果不服的，可以向州最高法院上诉，由州最高法院自行决定是否受理或审理。若处罚措施可能为辞退，则由最高法院指派3名现任法官进行听证，听证会后由委员会作出是否辞退的决定。

　　（五）网络信息技术的运用

　　美国法院在网络信息技术应用方面受到多方制约。如联邦和州司法体系的双轨制造成司法数据无法共享，行业组织等保守势力阻挠法院使用音频或视频设备，法院资金紧缺导致信息化建设缓慢等等。目前，美国法院信息技术主要是应用于便捷诉讼程序方面。一是案卷数字化建设，即利用数字扫描、数字摄影（录音、录像）等多媒体技术把各种载体的档案资源转化为数字化的档案信息，以数字化的形式存储、网络化的形式互相联结，利用计算机系统进行管理，形成一个有序结构的档案数据库，方便法官、检察官和律师查阅相关判例和条文。二是网上案件信息交换系统，即通过网络提供各类案件信息数据，作为法院对其工作业绩评估的标准。三是虚拟人工智能报告系统，其功能是通过屏幕上显现的虚拟电子人头，说明或再现当事人的违法事实，并显示处罚通知。当事人可以按键接受处罚或直接提起诉讼。四是法院电子记录公共访问系统(PACER)。这是一种公共电子接入服务系统，由美国联邦法院行政管理局管理，它存储了所有地区法院、破产法院和上诉法院的案件信息。当事人可以通过网络访问该系统，打印和下载信息。五是当事人和陪审员在线协助与监督系统。该系统能够帮助在法庭的当事人和陪审员及时了解案件进展情况，降低时间和诉讼成本，增进公众对司法的了解、信任和监督。

　　二、美国相关制度对我国的启示

　　司法责任制是我国司法体制改革的基石。习近平总书记指出，推进司法体制改革，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”。他山之石，可以攻玉。尽管中美两国政治制度、基本国情和历史文化传统都显著不同，但美国司法责任制度的某些特点可供我有选择性地加以研究和借鉴。

　　（一）尽快配齐配强司法辅助人员

　　法官助理是美国法院的一大特色和美国法官的重要来源。建议参考美国法院的作法，鼓励未入额的法官成为法官助理，单独为其设立职级序列，打通法官助理与入额法官之间的互通壁垒。创新审判团队组建模式，根据审级、岗位实际和案件特点，探索“入额法官+法官助理+书记员”组合模式，形成扁平化的审判管理新格局。推进各地落实聘用制书记员管理制度改革文件，通过招收法学院学生、律师或其他有法律专业背景的人员等，增补司法辅助人员。尝试推广司法辅助事务的社会化外包和集约化管理，减少人力成本，提高司法效率。

　　（二）进一步完善司法职业保障

　　物质待遇是提高法官社会地位和荣誉感的经济基础。建议进一步细化和统一相关保障标准，建立体现司法职业特点的工资制度，完善法官检察官到基层任职住房、医疗保险等配套机制，让法官在改革中有实实在在的“获得感”。同时，坚决捍卫司法权威，严厉惩处在法庭内外藐视、侮辱或伤害法官的行为人，维护法官的履职安全感。如果有人看到挥舞拳头可以迫使法官改变判决，暴力威胁伤害法官的悲剧就不会终结。党政领导干部能否自觉尊重司法，对全社会具有重要示范带动作用。如果有人看到权力可以左右判决，法官说了不算，大官说了才算，那么当事人就会“信上不信下，信访不信法”。此外，要实现司法职业保障法律化。尽快制定关于司法职业保障的专门立法，如：关于法庭警力配置及职责的规定、司法职业救济制度（如：国家保险和补偿金额）等。

　　（三）进一步完善绩效考评机制

　　科学评价法官检察官的工作，是正确引导和激励司法人员勤勉尽职、有效监督和约束司法权力的重要举措。建议进一步完善我国司法人员的绩效考评机制。一是加快出台司法人员业绩评价指导意见，指导全国法院检察院形成简便易行、符合实际的绩效考核办法。二是引入科学方法，合理评估司法人员工作量。如上海高院的“办案工作量权重评估”概念，充分运用“案件固定系数和浮动系数”方法对各类型案件的工作量进行科学评估，合理测算、均衡法官的工作量，科学调配审判力量。三是运用信息化手段，增强绩效考核的客观性。如：建立法官检察官业绩电子档案，全面、连续记载法官检察官承办案件的相关数据以及学习培训、调研成果、奖惩记录等情况，同时实现各种数据的智能化比较、分析和评估，以此作为绩效考评的重要工具，最终实现绩效考核的去行政化。

　　（四）进一步完善法官检察官惩戒委员会制度

　　一是建议惩戒委员会更多体现司法属性。1.进一步明确惩戒委员会各种身份委员的选任条件，在专业性和代表性方面寻求平衡，以保证委员会履职的独立性。2.赋予惩戒委员会一定的调查权，在进行书面审的同时，有权当面听取调查机关意见和当事法官检察官的陈述和申辩，并提出惩戒意见。3.以明确的条款规定法官检察官非因法定事由、非经法定程序不受错案责任追究，法官检察官在被错案责任追究时享有陈述权、辩护权和申诉权，确保其受到公平公正对待，相关权利得到保障。

　　二是建议完善惩戒委员会与相关部门协调机制。惩戒委员会在同纪检监察部门衔接时，可以借鉴美国加州司法绩效委员会对法官启动辞退程序时，同州最高法院的衔接，避免造成“谁都管、谁都不管”；明确法院、检察院无论是否采纳惩戒委员会的惩戒意见，均应书面回复惩戒委员会，尤其是没有采纳惩戒委员会的意见时，还应当说明理由。

　　三是建议规范和细化惩戒委员会的工作程序。如：惩戒程序的启动、裁决机构的组成、调查证据的认定规则和标准、追诉标准等，形成切实可行的司法性质的惩戒程序；健全对惩戒委员会权力运行的监督机制，设置严密的制度监控和社会监督程序，防止其滥用职权。

　　四是建议规范惩戒委员会对错案责任追究的评价标准。明确和细化对法官检察官的惩戒事由；统一规范法官、检察官是否违反审判、检察职责的认定标准；制定规范的错案责任追究的惩戒意见，实现对法官检察官进行错案责任追究的平衡与统一；科学设定惩戒手段，体现出法官、检察官的职业特点，如调离或暂时调离审判检察岗位、停职等。

　　（五）进一步加强信息化建设

　　通过考察发现，美国法院在网络信息技术运用方面已落后于我国。我国法院应抢抓机遇，充分利用制度优势、后发优势、创新优势和资金优势，加大与互联网、云计算、大数据、人工智能等技术的深度融合，进一步拉大与美国的差距，推进司法体制改革取得新的成效。

　　1.尽快制定统一适用的证据指引。证据指引的出台，有利于侦查人员更加全面地收集符合裁判要求的证据，进一步强化办案部门的证据意识，从源头上确保证据收集的实效性和完整性，实现由经验式办案向标准化办案转变。

　　2.加快建设司法大数据中心。推进司法业务与技术、数据的融合，实现跨层级、跨地域的案件数据体系。扩展互联网平台信息接入源，加强司法机关与工商、税务、交通、电信、银行等部门协调配合，实现数管中心之间信息的互联互通，形成共享共治的良好网络法治生态。建立风险信息采集、评估分析、预警处置和复查完善机制的大数据机制，为司法改革提供更完整、更精准的数据库。

　　3.加快建设审判管理网络系统。建议法院加强动态数据发布和审判态势分析，分步有序地开展数据测算评估和考核法官工作。通过抽查数据录入、监控数据平台等方式，强化对重要流程节点的监督管理，实现审判执行工作全程留痕。在执行过程中，实现收结案登记电子数据化。

　　4.加快构建证据数学模型。通过运用人工智能技术，并结合智能识别算法，对证据有无及完整性进行智能审查，自动阻止证据有缺项的案件进入下一办案环节，实现由人工审查向智能审查转变，倒逼办案各相关部门按照统一的证据标准，依法规范地收集、固定、保存、移送证据。