借鉴域外经验 健全司法人员职业保障制度

中国法学学术交流中心

　　经国家外国专家局批准，应法国艾克斯-马赛大学欧亚研究所邀请，中国法学会代表团一行24人于2017年5月14日至6月3日赴法国，就“健全司法人员职业保障制度”进行了专题研修培训。代表团先后在法国国家司法官学院、法国比较立法学会以及艾克斯-马赛大学欧亚研究所参加了19场专题讲座；访问了凡尔赛大审法院、驻凡尔赛大审法院检察院、巴黎第十五区警察局、法国司法宫、马赛律师公会、马赛商事法院、艾克斯上诉法院以及驻艾克斯上诉法院检察院等8家法律机构并开展座谈；召开了2次内部座谈会，及时总结交流研修考察成果。研修培训内容广泛，议题涉及司法官、警察以及宪兵的招录、培训、管理、保障、晋升和惩戒制度，律师制度，法国媒体与司法的关系，法国当地权力机关与司法机关、司法研究机构之间的关系以及法国立法司法改革的最新情况。

　　代表团由湖南省高级人民法院副院长杨翔任团长，贵州省委政法委政治部主任彭方艾担任临时党支部书记，来自18个省市政法机关及法学会的24位专家学者参加了此次研修。中国法学会和国家外国专家局高度重视此次出访，法学会领导多次强调狠抓行程安排和培训效果，工作层面与法方接待单位反复协商课程设计和日程细节，力求突出交流实用性和针对性。在行前集训会上，国家外国专家局出国培训管理司司长邓永辉到会，向代表团介绍出国培训政策、纪律和要求。中国法学学术交流中心主任尹宝虎和副主任王伟就专业交流、出访纪律、出访礼仪等做了专门培训。法国司法部、国家司法官学院和艾克斯-马赛大学欧亚研究所对我会代表团去访也给予了高度重视，安排来自最高司法官委员会、最高行政法院、司法部、内政部、国家司法官学院、国家宪兵局、全国警察监察局、艾克斯上诉法院、凡尔赛大审法院、巴黎警察局和艾克斯-马赛大学等单位的实务专家和知名学者主持讲座和参与座谈。代表团认真听课，积极提问，踊跃发言，在学习考察的同时还注意广泛宣传我国当前的司法改革和法治建设成果。各位团员认真的态度和严谨的作风给接待单位留下了深刻印象。代表团此行圆满完成了出访任务，基本掌握了法国司法人员职业保障制度，其特点主要包括以下七个方面：

一、独立的司法行政管理体系

　　法国的法院并未与行政区划一一对应，而是根据案件量即社会对司法的需求来设置，法国也没有单独的检察院。检察院派驻在法院内部，与法院共享办公设备，甚至共享同一套行政服务队伍（较大的检察院会单独拥有一套行政服务队伍）。因此，在法院系统内实际上存在着三套平行的体系：法院体系、检察院体系、司法行政体系。法官属于法院体系，他们的最高领导是法院院长；检察官属于检察院体系，他们的最高领导是检察长；不具有司法官身份的、从事司法行政工作的人员属于司法行政体系，他们的最高领导是行政秘书长，行政秘书长由司法部统一来任命。三套体系的人员共同在一个法院中工作，分工明确，互相协作。据统计，2015年,法国职业法官人数为6967人，检察官人数为3387人，司法行政人员人数为22326人。总体上司法官与司法行政人员比率约为1∶2。

　　司法行政人员的主要职责是协助法官、检察官工作，类似于我国司法人员分类管理后的司法辅助人员和司法行政人员。这种工作安排使得司法官可以专心司法工作，无需为其他非司法事务分心；从人员配比上看，司法行政人员的数量高于司法官，使得司法官可以从琐碎事务性工作中脱身，集中精力把案件办快、办好、办精。如，驻巴黎大审法院的一名检察官，在司法辅助人员的帮助下，每年能处理上万件的交通案件。又如，凡尔赛大审法院75名司法官2016年的人均结案量为170件。该院配备的辅助人员为每名司法官4人，还不包括合同制服务人员。

二、统一的中央财政保障

　　法国司法法院系统内的人员工资和办案经费由中央财政保障，预算由司法部司法服务司负责。初级法院的经费需求报送至上诉法院，由上诉法院汇总后送司法部，最高法院的经费预算自行编制后直接送司法部。财政划拨以上诉法院的司法区为单位，司法部部长按各上诉法院管辖区内的案件数量、司法官及司法辅助人员的配备、日常的司法耗费、额外的司法耗费等进行相应的财政划拨；各上诉法院的院长及检察长依类似的财政划拨标准在本上诉法院管辖内进行财政划拨，包括上诉法院以及一审的不同法院（如大审法院、小审法院、商事法院以及劳动法院等）。各级法院经费与地方财政基本上不发生关系，经费的保障标准和办法全国统一。各级法院经费保障与地方脱离，最大程度地确保了司法权的独立行使。

三、自由、透明的岗位流动机制

　　法国鼓励司法官进行职业流动，拓宽知识面、丰富知识结构、积累从业经验。对于司法官而言，较为自由的流动机制既可提升自身工作能力，又能体验不同的工作。

　　法国司法官的流动包括三类：（1）常态化、高比率的法官、检察官互相流动。法国有一套制度化的法官、检察官流动机制。司法部每年会组织两次职位调动，在全国范围内发布可供选择的职位表：现任的法官可申请去做检察官，也可申请去其他地方的法院做法官；现任的检察官可以申请去做法官，也可申请去其他地方的检察官办公室任检察官。法国每年通过此途径进行流动的司法官大约有700人。（2）多元化法定化的相关公务岗位流动。司法官可以通过借调的方式去其他机构工作，比如去欧盟法院、行政法院、国家司法官学院等。根据2017年1月的数据，法国有505名司法官被借调到其他机构工作，占司法官总人数的6%左右。（3）制度化、高自由度的不同工作体验。司法官可以通过停薪留职的方式去从事其他工作。停薪留职期间，司法官可以去与司法官职位不冲突的私营企业工作，但是不能超过10年，否则将丧失司法官资格；也可因个人原因申请停薪留职，比如要带孩子或者专心写作等。停薪留职期间结束后，司法官回归司法官队伍，继续司法官生涯。根据2017年1月的数据，法国有103名司法官处于停薪留职期间，约占司法官总人数的1.2%。

四、按资历晋升与选拔晋升相结合的晋升方式

　　法国司法官分为三个等级，从低到高依次为二级、一级和特级。二级分为5档；一级分为8档，其中第6至8档又各有3小档；特级分为10档。如果把“见习司法官”也算为一档，那么法国司法官共有3级30档。从二级晋升到一级大约需要7至8年，从一级晋升到特级大约需要20年。在所有的司法官中，二级司法官占27%，一级占60%、特级占13%。

　　在同一级内，档次的上升以任职年限和资历为主要依据，一般每半年、一年或两年就会晋升一档；而从低等级晋升到上一等级的主要方式是选拔。为避免徇私或裙带风，法律详细列举了晋升为二级法官、一级法官以及特级法官的条件和程序。按资历晋升与选拔晋升相结合的晋升方式，使得司法官的晋升具有可预期性，绝大多数司法官能够晋升为一级司法官；同时，司法官的晋升也具有竞争性，要成为少数的特级司法官，需要通过多年的努力积累，不断提高自身业务能力和道德素质。

五、高待遇与严惩戒相结合的防腐机制

　　法国司法官的薪酬水平总体较高。法国公务员可分为C、B、A三类。C类公务员平均月工资为税后1847欧，B类公务员平均月工资为税后2363欧，A类公务员平均月工资为税后2851欧。司法官属于公务员中的A+类，其工资特点是起薪略高于其他公务员，但是工资上涨速度比较快。国家司法官学院的学员属于“见习司法官”，从进入司法官学院学习开始拿工资，每月1300多欧。毕业后成为正式司法官，二级司法官工资从2674欧到3662欧,一级司法官工资从3893欧到6597欧，特级司法官的工资更高，最高可拿到8881欧。

　　除了工资之外，司法官的收入还包括：（1）津贴，主要包括住房津贴和职务津贴，其中住房津贴约为基本工资的1%-3%，职务津贴约为基本工资的34%-39%；（2）浮动奖金，平均数为基本工资的12%。司法官的工资收入由中央财政统一拨付。此外，法国公务员系统的退休金以最后收入的6个月工资为基数进行计算，非公务系统则以25年工龄的工资平均数为基数。这也为退休司法官提供了优厚的生活保障。

　　与高待遇相对应的，是严格的违法违规处罚。法国关于司法官纪律惩戒的法律规定很多，包括职业道德、条例条令等，对司法官的个人行为规定也非常清楚详细。法国司法部设立了司法监督司，接到公众反映或者法院院长、检察长提出的违反纪律的举报后就会展开调查。纪律惩戒依照情节严重程度，主要分为四种情形：当法院院长、检察长认为司法官工作迟滞、案件办理拖得时间较长时，会谈话提醒，要求加快工作效率；司法官如果存在私下与当事人接触、接受他人礼品等行为不端现象，会给予批评教育；如果存在严重的违纪行为，会上报司法监督司，对司法官开展调查；违法行为构成犯罪的，就可能由专门机构进行司法调查，被追究刑事责任。法国对司法官收受贿赂的处罚是非常严厉的，司法官可能会因为收受几千欧的贿赂而失去工作和退休金等一切保障，违法的成本非常高。

　　对司法官来说，一方面是高薪酬、有保障的工作，另一方面是既严密又严厉的违规违法惩处，加之司法官的入职门槛非常高，法国对职业道德建设又抓得很紧，因此，司法官违规、违法较少，每年受到纪律惩戒的司法官人数很少。

六、全方位的人身安全保障机制

　　法国司法官的人身安全得到全方位的保护，主要体现在：（1）法律明确规定，侵害司法官行为从重处罚。（2）在法院派驻警察或者宪兵队伍。一般较大的法院会设有警务室，里面有一名常驻警察。法院内部的报警装置一旦报警，警务室会第一时间收到警讯，并确定警报地点，可以及时采取措施。法国最高法院、巴黎上诉法院以及巴黎大审法院共同设在巴黎的司法宫，其安全由宪兵负责。据了解，司法宫内共有300名宪兵从事安全保卫工作。（3）法院审判庭的设置，也将司法官与犯罪嫌疑人隔绝开来，有利于保护司法官的安全。（4）遇重大审判活动或者法院门前有游行示威时，法院还可以向警察局提出请求，要求他们派警察维护法院的安全与秩序。（5）对于处理恐怖袭击案件的预审法官、审判法官以及其他特殊敏感案件的法官，在走出法院之后仍然由警察局内设的保安部门负责他们的安全保卫工作。安保程度因人因具体情况而定，针对处理恐怖袭击案件的法官可提供24小时不间断保护。此项专门保护，由检察官主动启动。据了解，法国历史上发生司法官受到侵害的事件极少，全方位的人身安全保障机制功不可没。

七、多种提升司法官职业尊荣的措施

　　法国司法官具有很高的职业尊荣感，离职的非常少，司法队伍非常稳定。较高的职业尊荣感来源于多个方面，主要有：（1）高标准的职业准入，保障了司法职业的精英化。（2）较高的薪酬，免去了司法官的后顾之忧。（3）工作内容的专业化，行政性、事务性工作均由司法行政人员承担。（4）较为自由的工作流动制度，可根据自身意愿在法官、检察官、其他公务工作中流动。（5）较高的办案自主性，不受地方、财政、单位领导等因素干扰。（6）法官职业岗位稳定性，非因法定事由、经法定程序，法官不被撤职;非因法定事由，法官不被强迫更换职务,职务调动必须经法官本人同意;即使法官在判决过程中具有不当行为，非经法定程序改判，法官的判决具有不可撤销性。（7）较高的司法公信力，司法职业受到社会的尊重。

八、法国司法职业保障制度对我国的启示

　　法国司法职业保障的法治化和保障水平都比较高，这与法国司法职业化程度比较高密不可分，也与其司法制度密切相连。该制度所反映出的一些带有司法普遍性和规律性的内容，对我国正在深入推进的司法体制改革具有一定启示意义。

　　（一）进一步改革法官检察官单独职务序列及晋升方式

　　多年来我国法官、检察官均按照公务员进行管理，法官检察官的职务序列被相关行政级别的规定架空。十八大以来，建立符合职业特点的司法人员管理制度被列为深化司法体制改革的重要内容，关于法官、检察官单独序列管理的试点工作也已逐步启动。建议以法官法和检察官法修改为契机，组织专门力量，总结试点工作的经验教训，借鉴域外经验，研究制定更加科学合理的法官检察官职务序列，健全法官检察官等级晋升机制。在同一等级内部，按照法官检察官服务年限逐级晋升。法官检察官只要在法定年限内完成了相应的日常审判事务，并且没有法律明确禁止的行为，就能够正常晋升。不同等级之间的晋升，采用选拔晋升制。即要求晋升为更高级别的法官检察官必须比其他人更优秀。至于具体的选拔条件和选拔程序，也要制定详细的规则，尽量减少主观评价的比重。

　　（二）进一步改进法官检察官考核制度

　　2014年，孟建柱书记指出，中央政法各单位和各地政法机关要对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。考察中，我们发现，法国对司法官的考评重在对能力素质的考评，而很少涉及案件本身，对司法官工作量也没有硬性要求。对司法官进行考评的目的，在于发现其工作短板，帮助其制定未来发展计划。这与我国司法改革目标是一致的。建议在继续全面清理司法考核指标的同时，更加侧重对法官检察官能力素质的考评，而案件本身的问题则主要通过二审程序、再审程序予以纠正。

　　（三）进一步采取措施减轻法官检察官的案件负担

　　“案多人少”是各国司法面临的普遍问题，法国也不例外。对此，法国除了招录更多的司法官以外，还采取了案件繁简分流、配备大量司法辅助人员等做法。建议在继续推进案件繁简分流的同时，在厘清法官检察官与司法辅助人员职责的基础上，配足配强司法辅助人员，使法官检察官真正从事务性工作中摆脱出来。至于法官检察官与辅助人员的比例，建议按照不同的配比予以试点，进而发现最优的配比方案。可采取公开招考、社会化服务采购、在校大学生和研究生实习等不同方式产生法官助理，避免单纯采取增加各类编制解决司法人员分类管理需要，防止因为财政负担遽然增加而影响整体司法改革措施的真正落实和效果。同时，要更加重视司法辅助人员和司法行政人员的职业保障，给他们留出足够的上升空间，不断满足其职业发展的需求。

　　（四）进一步增强司法职业伦理规范的可操作性

　　我国对政法干警的职业道德要求都比较高，也非常重视对干警的职业道德教育，但是实际效果并不理想，这些要求也难以外化为干警的日常行为。而法国司法官的职业行为规范由法律法令予以明确，相关道德培训贯彻于司法官的整个职业生涯。近年来，职业道德培训更加注意个性化和实践性，通常以小组讨论的形式，讨论职业道德条款的含义以及如何做到，并由指导老师进行总结。

　　建议应对我国法律职业道德教育的目标进行根本性调整，即从直接造就职业上的“道德人”转向促进受教育者对法律职业道德的认知和持续地内化于心。在具体做法上，将道德规范与行为规范融为一体，既要制定追求完美的道德规范，如不做有可能影响法官形象的事；又要制定基本的行为规范，如不得受贿。其中，道德规范可以制定得宽泛些，作为宏观指引；行为规范应当制定得具体，便于操作。通过外化于形的约束实施内化于心的影响。当然，要区分法官、检察官、律师等不同职业,对法律职业道德规范的核心精神和基本原则分别加以规定。

　　（五）进一步加强对法官检察官依法履职的保护

　　近年来，随着我国司法案件增多，一些极端人员把法官检察官作为发泄不满的对象，出现了北京马彩云法官遇害案、十堰法官遇刺案等等，暴露出法官检察官安全保障还不健全。建议借鉴法国的经验和做法，进一步健全和落实司法人员安全保障制度，除了自动启动安全保障机制外，法官检察官可以根据在庭外发生的针对司法人员及其家属的伤害、恐吓、骚扰等行为,申请有关方面提供安全保障，确保法官检察官不至于因此受到裹挟、枉法裁判甚至受到人身安全威胁。对于办理恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、重大毒品犯罪、邪教组织犯罪等案件的法官、检察官，应主动采取保护措施。建议修改《刑法》、《治安管理处罚法》等相关法律，一方面明确规定威胁或侮辱法官检察官以及针对法官检察官人身和财产的暴力行为将受到严重刑事处罚，另一方面明确具体的保护单位和保护手段，防止发生推诿扯皮或者保护不及时、不到位等现象发生。

　　（六）合理设置基层法院检察院及科学调配使用法官检察官

　　目前，我国大部分法院检察院是按照行政区划设置，一方面不能最大程度地利用司法资源，另一方面也是法院检察院“地方化”的重要根源。十八大以来，我国开始探索设置跨行政区划的法院检察院、人财物省级统管等，就是为了克服这种弊端。建议以此次改革为契机，在增设跨行政区划的中级法院及地市级检察院的同时，对现有的基层法院检察院进行综合评定，撤并案件量少的基层法院检察院，将其法官检察官、司法辅助人员和司法行政人员调配到案件量多的基层法院检察院。此外，为了方便人民群众，可以在不设基层法院检察院的区县设立统一的立案登记机构，实行巡回审判。同时，建议借鉴法国司法官的岗位流动制度，在省级范围内统一调配使用法官检察官，而不仅仅是法官检察官归省级统管。不过，调配应征得法官检察官本人的同意，且过程和结果都应该透明公开。