公证“断公粮”，路该怎么走

    从单一行政体制，到行政、事业、合作（合伙）三种体制并存，我国公证行业的发展取得了诸多成就，但距离真正实现公证机构独立自主运行还有很长路要走。目前，需要财政拨款的公证机构占比超六成。

　　“公证机构改革，不改不行，改晚了也不行。”

　　2017年7月17日，在全国公证工作会议上，司法部部长张军直面问题，毫不回避地指出，“公证体制改革早改早受益，不改无异于‘慢性自杀’。”

　　山东师范大学法学院副院长王德新观察发现，自司法部2000年7月发文要求全国行政体制公证处改为事业体制以来，17年，转瞬即逝，但距离目标还存在较大的差距。

　　据法学博士、宁波大学法学院讲师郭兵研究，2006年，行政体制公证处占全国公证处总数的49.36%，事业体制公证处占总数的49.43%，2016年分别为29.79%、66.11%。

　　其中，事业体制公证处中，经费由政府财政全额拨款的占27.02%，差额拨款的占7.33%，自收自支的占31.76%。这尚且不算占比29.79%的行政体制公证处的经费。

　　王德新说，目前对公证行业“断公粮”的提法为时过早。郭兵说，目前在我国彻底实现公证行业“断公粮”不太现实，当前事业体制公证处依靠财政拨款的比例仍非常大。

　　但张军说:“今年年底前，行政体制公证处都要改革到位。今年年底未完成改制任务的省份，司法厅长要向省政府和司法部写出报告说明原因。”

三个阶段

  我国公证行业发展历经三个重要阶段

　　我国公证行业为何会有行政、事业两种体制？这要从我国现代公证行业的起源说起。

　　据法学博士、华南理工大学法学院讲师黄旭东介绍，中华人民共和国成立之初，我国借鉴前苏联公证制度，将公证视为国家机关职能，市、县法院兼办公证业务。

　　王德新说，这是我国公证行业发展的第一个阶段。其法律依据是1951年9月颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》。这也是新中国有关公证的第一个法律文件。

　　20世纪50年代以后，由于各种原因，法院办理公证业务基本停止。十一届三中全会以后，我国公证制度得以重新恢复和发展。

　　1980年3月，司法部发布《关于公证处设置和管理体制问题的通知》，规定直辖市、省辖市、县设立公证处，统一划归司法行政机关领导，代表国家办理公证业务。

　　1982年国务院制定《公证暂行条例》明确将公证机构定位为国家机关。实行完全行政化公证体制，即公证机构隶属于行政系统，公证员为国家行政干部，享受国家机关经费待遇。

　　王德新说，这是我国公证行业发展的第二个阶段，即由司法行政机关办理公证业务。

　　黄旭东说，这对当时稳定公证队伍、吸引人才、开拓业务起了积极作用。

　　进入20世纪90年代后，随着我国社会主义市场经济体制的建立、发展，原有公证行政化体制已不适应社会需求。同时，大量社会性、公益性、服务性的职能开始从政府机关剥离。

　　郭兵说，为此，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为公证体制去行政化改革发展指明了新方向，明确将公证机构定位为中介组织。

　　2000年1月，司法部出台《关于开展合作制公证处试点工作的通知》《关于设立合作制公证处的规范性意见（试行）》。由此，我国开始在部分地区试点合作（合伙）制公证处。

　　同年7月，国务院批准司法部《关于深化公证工作改革的方案》,明确提出，现有行政体制公证处尽快改为事业制，行政体制的公证机构不再审批设立。

　　王德新说，该方案要求争取在2010年初步建成与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的公证制度。这标志着我国公证行业发展进入第三个阶段。

　　郭兵称，这一轮公证体制改革使我国公证行业发生了极大转变，许多地区公证处陆续转制为事业单位。2005年出台的《公证法》，又对公证机构的性质进行了法定化。

　　黄旭东说，由于从理论上准确定义公证性质非常困难,我国《公证法》并未明确公证机构的性质。这导致各地公证体制改革进度不一致，形成了目前事业、行政体制并存的局面。

三种类型

  公证行业有行政、事业、合作（合伙）三种体制

　　从行政体制到事业体制，我国公证行业到底经历了哪些变化？现有几种体制？郭兵说，自改革开放以来，我国公证行业先后出现了行政、事业、合作（合伙）三种体制。

　　黄旭东说，《关于深化公证工作改革的方案》没有明确规定公证机构转为何种形式的事业单位。这使其形成了全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位三种类型。

　　全额拨款制公证处，在形式上独立，但与行政体制公证处存在诸多相似性：无独立资产，人员工资、办公经费等来源于财政拨款，公证费由公证处代收后上缴政府财政。

　　差额拨款制公证处，大多数由司法局举办，除经费部分来源于财政拨款、收支两条线（公证费收取后上缴财政，由财政拨付差额经费）外，与全额拨款事业体制公证处并无较大差异。

　　自收自支制公证处，具有较大自主性，其经费来源于公证收费（公证处人员工资和公证处办公经费由公证处自行承担），且具有独立资产，公证费收取后不再上缴财政。

　　郭兵认为，总体上看，事业体制公证机构中自收自支制公证处的绩效，往往优于差额拨款制公证处，而差额拨款制公证处又要优于全额拨款制公证处。

　　黄旭东研究发现，司法部印发的《关于深化公证工作改革的方案》，允许改革过渡期内，边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足3万元的公证机构，暂时保持原行政体制不变。这使得相当一部分行政体制公证机构保留了下来。

　　但郭兵发现，深圳在全国成立了首家采用法定机构模式运行的公证处。

　　我国2000年启动第一轮公证体制改革后，各地不断进行探索。深圳在借鉴香港、新加坡相关制度基础上，开始探索一种全新的事业体制改革方式——法定机构模式。

　　2014年10月23日，深圳市政府五届120次常务会议审议通过《深圳公证处管理暂行办法》，根据该办法从2015年1月1日起深圳公证处率先在全国采用法定机构模式运行。

　　这种模式将公证机构运行机制法定化和规范化，利用以管理委员会为核心的法人治理结构，和实行决策、执行、监督有效制衡的治理机制，以提高公证服务质量，保障公证公信力。它通过建立灵活的用人机制和薪酬分配机制，吸引并稳定一支高素质的公证队伍。

　　郭兵认为，这种模式产权关系非常明晰，也具有“机构法定、运作独立、治理规范、权责相应”等特点。它为未来我国公证事业体制的深入推进提供了一个非常有益的制度样本。

　　黄旭东说，这种模式注重公证机构的自主性，强调其运行机制的规范、完善，及其公益性和社会责任，治理更规范、权责更明确，充分实现了政府与公证机构之间的“政事分开”。

任务艰巨

  我国公证机构行政转事业体制改革的任务比较艰巨

　　自实施“将行政体制公证机构转为事业体制”以来，我国公证机构改革取得了诸多成就。据司法部统计，截至2016年底全国共有3001家公证机构。其中，行政体制公证机构894家，事业体制1984家，合作制试点公证机构20家，分别占比29.79%、66.11%、0.67%。

　　郭兵统计发现，10年前，我国行政体制公证处占全国公证处总数的49.36%，事业体制公证处占总数的49.43%，而合作（合伙）制公证处占比为1.21%。通过对比这两组数据可以发现，2006年至今，我国行政体制公证处所占比例明显下降。

　　但事业体制的公证处中，全额拨款和差额拨款制公证机构所占比例仍过大。2016年底统计的事业体制公证机构中，财政全额拨款811家，差额拨款220家，自收自支953家。

　　其中，自收自支的公证机构占比31.76%，财政拨款公证机构占比34.35%。如果再算上占比29.79%的行政体制公证机构，需要财政拨款的公证机构占比超六成。

　　“我国公证机构行政转事业体制改革的任务比较艰巨。”郭兵表示，2016年我国启动第二轮公证体制改革以来动作频频，但要真正实现公证机构独立自主运行还有很长路要走。

　　2016年年底，司法部等四部门联合下发《关于推进公证机构改革发展有关问题的通知》再次强调，要抓紧将行政体制的公证机构转为事业体制。2017年7月13日，司法部等四部门联合发布《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》，进一步细化了改革内容。

　　2017年7月17日，司法部部长张军在全国公证工作会议上，提出了公证机构改革时间表，要求各地必须在今年年底前完成改革转制任务。

　　但黄旭东发现，不同体制公证机构在公证办证件数、收费差别大。以2016年为例，行政体制公证机构全年办证122万件，业务收入2.6亿元，人均8.8万元。事业体制公证机构全年办证1178万件，业务收入40亿元，人均41万元。合作制公证机构全年办证71万件，业务收入2.1亿元，人均近77万元。

　　“从这些数据可见，过细、过死的僵化管理机制影响公证办证周期和社会效果。”黄旭东认为，事业体制远远优于行政体制，合作制优于事业体制。在事业体制公证机构中，自收自支优于差额拨款，差额拨款又优于全额拨款。

　　王德新表示，讨论公证体制的优劣，应考虑一国国情。行政化公证体制，在我国市场经济体制改革尚未启动、社会组织尚未充分发展背景下，对我国公证机构的早期发展发挥了十分重要的积极作用。因此，不应全盘否定。

　　王德新认为，目前对我国公证行业提“断公粮”为时过早。我国公证机构改革去行政化即将完成，下一步对事业体制公证机构进行合理分类，并不断探索合作制和其他不依赖财政拨款的公证机构改革方案，将是我国公证行业继续改革的重点。

　　郭兵表示，目前在公证行业“断公粮”不太现实，相关统计数据表明，当前事业体制公证处中需要依靠财政拨款的比例还非常大。如何进一步实现公证机构独立自主性，又有效避免公证机构因市场化、商业化运作而导致的负面影响是改革面临的一个难题。

　　黄旭东说，公证机构的收入分配，既涉及公证职业的尊崇感、吸引力，又影响公证机构办证质量、组织纪律等，必须在落实公证机构自主管理权、完善分配激励机制上下功夫，健全符合公证行业特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。