法检两院组织法历经近40年迎来大修

    在8月底召开的十二届全国人大常委会第二十九次会议上，《人民法院组织法（草案）》《人民检察院组织法（草案）》正式提请会议审议。本次修法将使法检两家的组织体系更符合依法治国的新要求。

  据本社记者了解，现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》于1979年7月颁布，1980年1月施行，历经近40年未变动。本次修法将使法检两家的组织体系更符合依法治国的新要求。

  根据目前公开的信息，本次修订《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的规模是较大的。据记者统计，《人民法院组织法》共3章40条，《人民检察院组织法》共3章28条。此次修订，《人民法院组织法（草案）》扩展到6章66条、《人民检察院组织法（草案）》扩展到6章60条。需要注意的是，本次修订不仅仅是内容上的增加，对于原条文的表述，此次修订也有多处修改。

  对于此次修订，中国政法大学民事诉讼法研究所所长毕玉谦十分赞同，现行两院组织法已颁布实施近40年，不少内容陈旧僵化，已经不再适应新时期改革的需要，也无法体现党中央的一些重大决策部署。因此，这次修订是适应时代变化的，十分必要。两院组织法的修改，属于司法管理体制顶层设计上的改革，是一种良性的塑造。两院组织法修订草案属于稳健性的修法，符合司法规律，体现时代精神，为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供法律保障。”

明确司法责任制原则

  “让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标，也是本轮司法改革的一项重要举措。本次修法高度强调了这一点，分别将这项重要原则写入两院组织法修订草案的总则部分。根据草案内容，人民法院、人民检察院将实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。  

  对此，国家行政学院法学部教授杨伟东认为，将司法责任制作为基本原则在总则中明确，是对近5年来司法体制改革的一个肯定，是一个重大进步。杨伟东表示：“总的来说，司法责任制可以说浓缩了我国本轮司法体制改革的两个最重要的基本要素，一是让司法机关依法独立行使审判权和检察权，包括内外职权的匹配、员额制、人财物省级统管等，这些内容都是围绕实现司法独立进行的；二是司法责任制，也就是说，给法院、检察院权限的同时，也要其承担相应的责任，即让审理者裁判、让裁判者负责。这是改革中很下功夫的内容。”

  “此次修法，将司法责任制作为总则的基本原则规定，其地位是不一样的。这个规定是否应该更加细化，值得讨论。”杨伟东说，“司法责任制绝对不是一句空口号，需要一系列制度加以保障，包括如何追责等，这些需要在两院组织法中体现。但很遗憾，目前的草案中并没有这些内容。因此，我认为，如何落实司法责任制原则还有很多工作可以做，两院组织法中有细化的规定更好，如果没有，可以运用其他责任追究机制来保障这个原则落实到位。”

  对杨伟东的说法，中国人民大学法学院副教授程雷深表赞同。他认为，两院组织法修订草案中关于司法责任制的规定仍有较大的完善空间。“司法责任制是本轮司法体制改革的牛鼻子，但目前修订草案的规定多是原则性规定，对于两高关于司法责任制的相关文件吸收不够，司法责任的追究应当明确以故意或者重大过失为追责范围，追责过程中要充分发挥司改中已经建立并开始运行的惩戒委员会的第三方监督作用。”

法检两家机构

设置将有新面貌

  本轮两院组织法的修改，除了在宏观原则上有改变，在法院、检察院的机构设置上也有诸多变化。其中，最重大的变化就是明确了跨区域法院、检察院的设立。

  据了解，现行《人民法院组织法》将人民法院分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，《人民法院组织法修订草案》在此基础上，根据党的十八届四中全会决定增加了：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件。”

  《人民检察院组织法修订草案》在现行人民检察院组织法的基础上，增加规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民检察院，办理跨地区案件。”

  除此之外，《人民法院组织法修订草案》还根据改革开放以来人民法院的发展情况，增加了海事法院和知识产权法院等专门人民法院相关规定，并根据最高人民法院设巡回法庭的实践，规定“最高人民法院可以设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政、民商事等案”。

  据此，《人民法院组织法修订草案》增加规定了海事法院、知识产权法院、新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院、跨行政区划人民法院和最高人民法院巡回法庭。《人民检察院组织法修订草案》增加规定了新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院和跨行政区划人民检察院。

  对此，毕玉谦认为，“修订草案明确设立跨行政区划法院、检察院，是为了打破司法行政化、司法地方化等现象，是对近5年来司法体制改革成果的总结和归纳。相比之前通过改革试点的方式推进这样的改革，以法律的形式固定下来，更有利于明确我国依法治国的态度以及决心，为日后的工作提供了法律保障，也为进一步改革提供了新的动能。”

  但是，记者注意到，本次草案修订虽然规定了跨区域法院、检察院，但是在如何操作上没有明确说明。比如，法院、检察院该怎么设置、设在哪一级、职权范围，这些内容没有明确。据目前实际情况看，运行中的跨行政区划试点法院是北京四中院和上海三中院，位于直辖市区域，目前还没有省级单位机构。

  对此，有专家表示，跨区划法院、检察院的设置问题还需要进行试点研究，不能一下全面铺开，要慎重执行，以免影响改革正常进展。

员额制或将入法

  在人力保障方面，本次草案修订对于人民法院、人民检察院的组成人员和其他人员都设专章予以明确，其中，员额制被正式写入修订草案。

  按照目前被审议草案显示，法官员额、检察官员额将分别根据人民法院审级、人民检察院层级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。

  最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定，最高人民检察院检察官员额由最高人民检察院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额、地方各级人民检察院检察官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理。

  对此，程雷认为，修订草案中关于员额制相关条文的表述，是科学地总结了近几年来我国员额制改革的经验，特别是客观地强调了司法员额的全省统筹与动态调整等科学规律，值得肯定。

  “司法管理体制的现代化、科学化和专业化，这是未来我国司法改革的重点，本轮修法对此方面表现得十分充分。”程雷表示，此次司法体制改革的一个方向，就是消除地方化。长期以来，一些地方保护主义横行，地方利益的存在等给司法带来一定的冲击，因此，有必要加强法律的统一性，消除司法地方化，强调国家意识、全局意识。基于此，此次两院组织法的修订，将有助于排除地方干预司法，建立起高效的司法运行机制。

  此外，本次修法对于之前争论较大的人、财、物省级统管这一改革内容也作了回应，明确除了在员额制的把关上由省级在省级员额制的范围内进行总量控制和调整外，地方各级人民法院、地方各级人民检察院的编制由省级法院和检察院商编制部门进行统一调配。

  “人、财、物省级统管可以有效降低外部干预。”程雷认为，法检两院的干部管理权限收归省级统管后，基层法院、检察院具有更为独立、良好的发展空间，防止人事权管理的地方化，同时为上级院统筹开展员额分配、调配司法力量奠定了良好的基础。

  程雷同时表示，虽然目前修订草案中对于人的省级统管及落实机制有了相对明确的规定，但对于法院财权的省级统管问题规定不够明确。因此，他建议，对于这项中央统筹的四项基础性改革是否上升为法律以及如何在法律机制中加以实现，需要增加更为细致的规定。

  值得一提的是，在相当一段时间内，对中央文件中提出的探索人、财、物省级统管，一直存有误解。对此，此次修法的相关负责人表示，人员的任免和人财物管理是两个不同范畴的概念，前者属于法律程序，后者则属于行政程序，此次修订草案对此予以专门明确。

  除了以上重要原则以及举措上的改变，本次两院组织法的修订在体现与时俱进、科学管理方面有着诸多与以往修法的不同之处。

  2013年以来，伴随着我国新一轮司法体制改革进程的展开，在这场史无前例的巨大改革浪潮当中，现代信息技术与司法体制改革第一次产生了交汇应用，运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术而形成的“智慧法院”“智慧检察”等类似的改革趋势正在为不少地方接纳并深度应用。

  此次修法还前所未有地专门提到了信息化保障问题，规定人民法院、人民检察院应当加强信息化建设，运用互联网、大数据等现代信息技术，提高工作效率，保障司法公正。

  对此，程雷认为，“这是本轮修法的重大亮点之一，也是未来司法体制改革发展的重要方向。”