完善医院管理制度，更多惠及民生

江苏省卫生法学会副会长胡晓翔谈《关于建立现代医院管理制度的指导意见》

　　7月14日，国务院办公厅发布《关于建立现代医院管理制度的指导意见》（简称《指导意见》），明确建立现代医院管理制度的总体要求，从完善医院管理制度、建立健全医院治理体系等方面对深化公立医院改革作出部署。

　　近日，民主与法制社记者对江苏省卫生法学会副会长胡晓翔进行专访，对《指导意见》中重点内容进行了解读。

医院管理体系设计稳妥

  记者：《指导意见》中建立现代医院管理制度关于“管办分开”的基本原则，会对公立医院和政府之间的关系产生怎样的影响？

  胡晓翔：在《指导意见》第三部分《建立健全医院治理体系》中，首先强调的是政府对公立医院的举办职能。要求政府行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等，审议公立医院章程、发展规划、重大项目实施、收支预算等。全面落实对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，细化落实对中医医院（含民族医院）的投入倾斜政策。在地方现有编制总量内，确定公立医院编制总量，建立适应医疗行业特点的薪酬制度，着力体现医务人员技术劳务价值。这就充分彰显了国家、各级政府的基本医疗保障人权的实现义务，夯实了“办医”责任。

　　然后再强调政府对医院的监管职能。要求建立综合监管制度，重点加强对各级各类医院医疗质量安全、医疗费用以及大处方、欺诈骗保、药品回扣等行为的监管，充分发挥医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，严禁举债建设和豪华装修，对超出规模标准的要逐步压缩床位。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过10%。

　　可见，“管”的设计，都是为了落实和高效发挥“办”的目的，是“办”的延伸。《指导意见》围绕“管办结合”的阐述，实质上是“办管结合”。

要加强公立医院党的建设

　　记者：《指导意见》指出的改革方向与您对公立医院改革的设想是否一致？

　　胡晓翔：在我看来，公共医疗卫生服务机构的改革有“强行政化”和“去行政化”两个维度。所谓“强行政化”是就政府职责和体制而言，即加强和优化公共服务，落实政府责任等；“去行政化”是就具体的管理手段和决策方法而言，即医院要与主管部门理顺关系，逐步取消行政级别等。两个维度不可偏废。

　　此次《指导意见》特别明晰地提出，健全非营利性和营利性社会办医院分类管理制度，加强对非营利性社会办医院产权归属、财务运营、资金结余使用等的监管，加强对营利性社会办医院盈利率的管控。

　　这就是在政府宏观调控前提下的市场运转，这是现代科学市场机制在医疗服务这个特殊领域的运用，也就是“强行政化”的维度。

　　在这个背景下，要求确定公立医院编制总量前提下逐步实行备案制，而非简单化地“取消编制”。同时，明确逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门（含中医药管理部门，下同）负责人一律不得兼任公立医院领导职务。公立医院要行使内部人事管理、机构设置、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。

　　落实公立医院用人自主权，在编制总量内根据业务需要面向社会自主公开招聘医务人员，对紧缺、高层次人才可按规定采取考察的方式予以招聘。以及加强社会监督和行业自律。这些，就是“去行政化”的维度，设计的比较稳妥、谨慎、科学。

　　记者：《指导意见》中政府对医院的监管制度有哪些重要变化？

  胡晓翔：我认为，《指导意见》首先是在强调政府办医责任基础上谈监管，确保了公平可及、群众受益这个出发点和立足点，也才能坚持公立医院的公益性，把社会效益放在首位，增强普惠性，这是对前十几年过度市场化的纠偏。

  其次，是注意到了“加强医院党的建设”。不仅是要求公立医院党委要抓好对医院工作的政治、思想和组织领导，把方向、管大局、保落实，坚持把公立医院党的建设与现代医院管理制度建设紧密结合。

　　第三，在信息化、自媒体化的阶段，对接社会监督和行业自律。《指导意见》要求加强医院信息公开，重点公开质量安全、价格、医疗费用、财务状况、绩效考核等信息。还有加强行业协会、学会等社会组织在行业自律和职业道德建设中的作用，引导医院依法经营、公平有序竞争，并探索建立第三方评价机制。

惠及多方利益

  记者：此次《指导意见》中对于过去医院自身的粗放管理问题是如何规制的？是否切实惠及百姓利益？

　　胡晓翔：《指导意见》抓住了健全医院决策机制这个核心问题，提出院长办公会议是公立医院行政、业务议事决策机构，公立医院发展规划、“三重一大”等重大事项，以及涉及医务人员切身利益的重要问题，要经医院党组织会议研究讨论同意，保证党组织意图在决策中得到充分体现。充分发挥专家作用，组建专业委员会，对专业性、技术性强的决策事项提供技术咨询和可行性论证。

　　同时提出要求健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，对财务资产管理制度和绩效考核制度也有明细规制，必须纳入医院财务部门统一管理。对绩效考核指标体系也进行了完善，对人才培养培训管理制度和科研管理制度做出细致的规定。

　　《指导意见》在强调健全信息管理制度和加强医院文化建设的基础上，推进便民惠民服务。进一步改善医疗服务，优化就医流程，合理布局诊区设施，科学实施预约诊疗，推行日间手术、远程医疗、多学科联合诊疗模式。加强急诊急救力量，畅通院前院内绿色通道。开展就医引导、诊间结算、检查检验结果推送、异地就医结算等信息化便民服务。这些，都是实实在在的惠及就医者的福利。

  记者：《指导意见》提出要建立适应医疗行业特点的薪酬制度，建立以公益性为导向的考核评价机制，这会给医院人员带来什么样的变化？能否破除“以药补医”旧疾？

　　胡晓翔：《指导意见》要求公立医院在核定的薪酬总量内进行自主分配，体现岗位差异，兼顾学科平衡，做到多劳多得、优绩优酬。可以探索实行目标年薪制和协议薪酬。将政府、举办主体对医院的绩效考核落实到科室和医务人员，对不同岗位、不同职级医务人员实行分类考核。

　　同时，建立健全绩效考核指标体系，围绕办院方向、社会效益、医疗服务、经济管理、人才培养培训、可持续发展等方面，突出岗位职责履行、工作质量、服务质量、行为规范、医疗质量安全、医疗费用控制、医德医风和患者满意度等指标。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员薪酬不得与药品、卫生材料、检查、化验等业务收入挂钩。这就从医院管理制度上凸显公益性，着力体现医务人员的劳务价值。

　　但是，彻底破除“以药补医”旧疾，关键在于明确政府对公立医院的举办职能，全面落实对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，尽快达到合理的政府卫生支出占GDP比例。同时，也要强化有关商业贿赂的普法教育，依法惩处违法违规行为。

　　记者：《指导意见》提出逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制，这能否有效解决看病贵问题？在目前的实践中是否有具体体现？

　　胡晓翔：近期各地完成的新一轮“医改”举措，都是以医疗服务价格调整为抓手，在医疗费用总量基本不变的前提下，医疗服务价格做结构性调整，降低检查等项目的标准，而适度提高体现医护人员劳务价值的项目的标准，均取得了较好的社会效益，促进了合理就医，提高了医务人员的积极性。

　　但是，有效、彻底解决看病贵问题，还有待政府投入力度的强化，根据《2016年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，虽然近年来政府对医疗卫生的财政投入有所增长，但是目前政府投入的水平还是偏低，需继续加大投入。