检察机关提起公益诉讼试点“两年考”

    检察机关提起公益诉讼试点工作建立了机关监督机关的诉讼机制，弥补了行政诉讼缺乏公益诉讼的缺陷，让检察建议实际效果变得更好，但检察机关的公益诉讼人身份等仍存争议。

　　甘肃酒泉市检察院通过检察建议，有效解决了困扰当地60多年的石棉污染问题；云南宣威市检察院发出检察建议后，该市政府连夜作出关停保护区内所有非法采砂场的决定；福建南安市检察院提出检察建议后，两个月内2728万元土地出让金全部催缴到位……

　　2017年3月12日，最高人民检察院检察长曹建明作最高检工作报告时表示，自2015年7月全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作以来，检察机关已办理公益诉讼案件5109件，督促行政机关已履行职责或纠正违法3206件，向法院提起诉讼547件。

　　2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》指出，为期两年的公益诉讼试点工作，积累了丰富的案件样本，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。

　　最高检民事行政检察厅挂职副厅长、西南政法大学教授刘艺说，这次试点工作最大的成功在于弥补了行政诉讼缺乏公益诉讼的缺陷，建立了机关监督机关的诉讼机制。

　　国家检察官学院教授胡卫列、河南省检察官职业学院教授田凯表示，检察机关提起公益诉讼试点工作让检察机关之前向行政机关发出的检察建议，由“纸老虎”变成了“真老虎”。

特有监督机制

  检察机关提起公益诉讼是一项中国特有的监督机制

　　“检察机关提起公益诉讼是一项中国特有的监督机制。”刘艺说，试点初期，地方政府及职能部门并不愿意被监督，相关部委出台文件对行政机关应诉提出要求后始发生变化。

　　中国政法大学法学院副教授张劲说，我国检察机关最早在1997年提起公益诉讼案件，但将公益诉讼作为检察院的重要职能“是一个新事物”。

　　2014年10月召开的党的十八届四中全会，在其通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出了“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，明确提出了“公益诉讼”制度探索和构建问题。习近平总书记在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中，就10个问题进行了深入阐述，公益诉讼列在第9个问题，说明十分详尽全面。由此，公益诉讼引起了社会各界广泛关注。

　　2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（简称《决定》），授权最高检在广东等13个省份提起公益诉讼试点。同年7月2日，最高检发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（简称《试点方案》），检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的试点同时开展。

　　根据《决定》《试点方案》，从2015年7月开始广东等13个省、自治区、直辖市检察院进行提起公益诉讼试点。民事公益诉讼案件范围限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件，行政公益诉讼案件范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。

　　2015年12月16日，最高检通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称《试点办法》），2016年1月7日发布，自发布之日起施行。《试点办法》共58条，对检察机关办理民事公益诉讼案件、行政公益诉讼案件的相关程序作了规定。

　　《试点办法》通过当天，2015年12月16日，山东省庆云县检察院因县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后全国首例行政公益诉讼案件。

　　2016年1月13日，贵州省福泉市法院开庭审理贵州省锦屏县检察院诉该县环境保护局怠于履行职责行政公益诉讼一案，并当庭作出一审判决，支持了检察机关的诉讼请求。这是检察机关提起行政公益诉讼试点后全国首例正式判决的案件。

　　2016年2月25日，最高人民法院通过《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（简称《实施办法》），自2016年3月1日起施行。该办法对人民法院试点期间审理人民检察院提起公益诉讼案件相关问题作出了规定。

　　这次试点工作最大的成功是确立了诉前程序，在此程序中赋予检察机关督促起诉、支持起诉和督促履职的三大权力。华南理工大学法治评价与研究中心研究员黄旭东说，检察机关通过诉前程序，保障了法律规定的公益诉讼权，发挥了行政机关自我纠错、主动履职的能动性。

　　但胡卫列说，检察机关提起公益诉讼实践有喜有忧。虽然弥补了对公共利益进行司法救济的空白，但仍面临诸多制约行政公益诉讼发展的现实问题。

“纸老虎”之变

  过去检察建议是“纸老虎”，试点后实际效果更好了

　　据统计，截至2016年12月底，全国试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。其中，提起民事公益诉讼案件57件、行政公益诉讼案件437件、行政附带民事公益诉讼案件1件。

　　据最高检报告，试点工作以来，相关社会组织提起公益诉讼28件。检察机关通过办案，督促恢复被污染、破坏耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷；督促1443家违法企业进行整改，索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元；督促收回欠缴国有土地出让金54亿元。

　　刘艺说，检察机关通过两年公益诉讼试点，建构了以检察公益诉讼为中心的规范体系，有效促进了行政机关依法行政、严格执法；调动了适格主体参与公益保护的积极性、形成保护公益的强大合力。但贯彻落实试点成果，需通过立法建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　张劲表示，检察机关开展公益诉讼试点避免了许多“公地悲剧”的发生，促进了对政府依法行政的监督，解决了社会组织和公民诉讼能力不足、调查取证困难、诉讼成本高昂等问题。

　　黄旭东说，试点工作不但丰富了我国民事、行政诉讼当事人理论，而且明确了检察机关在公益诉讼中作为“公益诉讼人”的身份、创设了符合谦抑性特质的公益诉讼诉前程序。

　　黄旭东认为，尽管我国2012年新修订的《民事诉讼法》增设了公益诉讼规定，但该法中“法律规定的机关”是否包括检察机关存在争议，这使得检察机关仅零星提起公益诉讼。我国《行政诉讼法》深受“无利益即无诉权”的传统当事人适格理论影响，2014年修订时也未将行政公益诉讼构想纳入其中，这使得行政公益诉讼开展更艰难。

　　黄旭东表示，全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点，适应了加强保护公共利益的现实需要，也对民事、行政两大诉讼法的当事人理论产生影响，促使传统利害关系人观念向程序当事人观念转变。检察机关提起公益诉讼设置的诉前程序，既体现了符合谦抑性特质，又有利于节约司法资源，也不会破坏行政权的正当运行。

　　曹建明在检察机关提起公益诉讼试点工作中期报告中称，其成效主要有三：一、弥补了提起行政公益诉讼主体的缺位，强化了对国家和社会公共利益的保护；二、督促行政机关主动纠正违法行为，助推法治政府建设；三、调动其他适格主体积极性，增进了公益保护的社会参与。

　　胡卫列说，总体上看，试点工作开展得比较顺利、效果好的地方，在试点工作开展之前，就有比较好的行政检察基础，受到当地党委、政府支持的地区。但实行公益诉讼前后检察机关的检察建议的实际效果大不相同， 过去检察建议是“纸老虎”，试点后实际效果更好了。

“身份”存争议

  公益诉讼人和一般原告人到底存在哪些区别有待明确

　　尽管经过两年试点，检察机关提起公益诉讼制度优越性逐步显现，但从全国人大授权到检察机关推出《试点办法》，时间紧凑，不尽如人意在所难免。黄旭东认为，这次试点工作最大的遗憾在于“两高”没有以会商形式共同确定检察机关提起公益诉讼的具体程序。

　　在黄旭东看来，这导致检察机关在诉讼中的地位争议不断，对于是否发传票、是否提交授权委托书、是否将有关机关列为诉讼第三人、法院能否驳回起诉、二审是上诉还是抗诉、二审是否由上级检察院派员出席等问题难以形成共识，以至于一些案件迟迟不能开庭。

　　张劲表示，除此之外，还有队伍建设、制度不健全等问题。比如：检察机关原来主要职能更多围绕反贪、渎职、公诉等展开，民事、行政诉讼力量相对单薄，试点工作开始后，部分地区人才不足影响办案效果；同时，公益诉讼人和一般原告人到底存在哪些区别有待明确。

　　田凯称，试点工作与事先预期、社会期待还有一定距离。比如：部分试点检察院对试点工作重要性、紧迫性认识不足；民事行政检察部门案多人少矛盾更加突出；公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等配套机制缺乏；有的地方行政机关对试点工作不支持、不配合等。

　　刘艺表示，试点工作开始后，环保部等国家部委纷纷出台文件支持检察机关提起公益诉讼，并要求下属单位全力配合检察机关、法院对行政公益诉讼的办理工作。如安徽省政府出台《加强行政公益诉讼意见》要求各级行政机关收到检察建议后，对照检察建议全面自查等。如：贵州早在2015年4月就连续出台了两个有关生态环境保护的“问责办法”。

　　张劲认为，最大的遗憾在于检察机关开展公益诉讼试点过程中，依然存在对行政机关监督能力不足。实践中，检察机关大多采用“检察建议”等较温和的方式对待行政部门，即使提起行政公益诉讼，也通常是针对乡镇或职能局等层级较低的行政部门。

　　黄旭东表示，检察机关的公益诉讼地位有待加强认识。检察机关作为公益诉讼人起诉后，法院将检察机关视为一般原告，不仅向检察机关发送传票，而且在检察机关派员参加诉讼时，要求检察官出具授权委托书。这和检察机关提起公益诉讼的公法行为并不吻合。

　　在黄旭东看来，检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职能的表现，法院应通知检察机关来开庭履职即可，不需要发送具有司法管理性质的传票；授权委托书体现的是代理和被代理的私法关系，检察官出庭诉讼是公法所确定的职责，不宜将授权委托书用来证明公法身份。

　　另外，二审出庭人员，基于检察一体化原则考虑，应由上级检察机关派员出庭，这也有利于实现检察机关和法院诉、审平级。检察机关提起公益诉讼属于公诉，诉讼地位特殊，二审时改由上一级检察机关出庭，身份发生了变化，可参考刑事公诉的做法，以抗诉启动二审。

还有很多工作需进一步落实

　　试点工作在案件来源、事实认定和配套机制等方面仍需不断完善

　　胡卫列表示，从前期规范制订情况看，许多问题值得探讨。如：《试点办法》规定，检察机关在办理公益诉讼时享有调查权，提起公益诉讼，检察院免缴诉讼费，但有自我授权之感，若经全国人大授权或“两高”共同作出司法解释，可以增强其规范权威性、公正性。

　　尽管《试点办法》《实施办法》大体内容一致，但在诉讼身份和地位上，前者规定检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，后者则强调：检察院提起行政公益诉讼的诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。

　　张劲表示，虽然检察机关提起公益诉讼制度在全国推广条件已经成熟，但还有很多工作需进一步落实。比如：完善法律和制度供给，明确检察机关在公益诉讼中的主体地位；系统规范公益诉讼的体制和程序；确定公益诉讼的范围、公益诉讼的内涵和外延等。

　　黄旭东认为，试点工作在案件来源、事实认定和配套机制等方面仍需不断完善。环境污染类案件具有司法鉴定资质的机构较少，影响检察机关工作效率。一些案件需要对国家利益、公共利益受损具体情况进行鉴定，但鉴定费用高，且鉴定费垫付主体不明确。

　　张劲表示了同样的担忧。他说，检察院提起公益诉讼，经常会涉及损害评估、鉴定等问题，检察院该如何提升自身专业能力，并消除行政机关可能存在的阻力？环境、食品安全等公益诉讼胜诉后，相关社会组织支付了赔偿金，这笔钱又该如何处理等问题均需尽快明确。