立法结“硕果”

依法治国之科学立法篇

  党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国的伟大战略，旗帜鲜明地指出，依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领与推动作用。

  有法可依，不仅仅是关乎法治建设的局部问题，更和党和人民的事业发展息息相关。

　　回溯过去，其实党中央对于依法治国的伟大构想以及实践曾经进行了多种尝试，积累了丰富的经验。

　　从党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，到党的十五大提出依法治国基本方略；从2010年中国特色社会主义法律体系如期形成，到党的十八大指出法治是治国理政的基本方式，要求推进科学立法……

　　在党和国家的重要政治场合，立法工作历来都是被十分强调与重视的。

　　尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就完善中国特色社会主义法律体系，维护宪法法律权威，提高立法质量等提出一系列新论断，作出一系列新部署，我国立法工作因此也取得了重大突破。

社会主义民主法制体系

建设更为完善

　　其实，早在2010年中国特色社会主义法律体系就早已如期完成。为了实现这一目标，可以说全国人民经历了数十年不懈的探索与尝试，中国终于实现了有法可依的历史性转变。截至2016年底，我国出台的现行有效法律已达240部以上，国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等各个方面实现了有法可依。

　　然而，中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但不可能一成不变，一劳永逸。这也是十八大以来党中央面临的新课题。

　　为了不断完善现有的法律体系，我国立法工作站在了历史的新起点上，精耕细作、细致全面成了本轮立法建设的新要求与改革的新方向。

　　为了坚持立法主动适应改革和经济社会发展需要，十八大以来，立法部门开展了大量的工作。全国人大常委会大幅度调整了曾经原有的立法规划，将应立法解决的重大改革举措列入本届人大立法规划，使立法项目在原有68件的基础上增加34件，共达102件。

  消费者权益保护法、预算法、行政诉讼法、行政复议法、环境保护法、大气污染防治法、立法法、安全生产法、刑事诉讼法、国家安全法……一系列与国民生活息息相关的法律都得到了极大的完善。此外，不久前颁布的《民法总则》更是为我国的法制建设领域添加了浓墨重彩的一笔。

　　不仅如此，十二届全国人大以来，我国立法机关还在积极地调整立法策略，针对许多存争议的改革问题，在立法层面实行先行先试的举措，不仅极大地满足了局部地区或者特定领域的发展需要，还避免了“一刀切”的执行困惑，立法举措显得更为人性化、合理化。

立法的引领、推动

和保障作用更为显著

　　党的十八大明确指出，全面深化改革，是当代中国在历史机遇面前作出的战略抉择。正确处理改革决策与制定法律的关系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

　　习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

　　为此，我国立法机关认真贯彻落实党中央要求和习近平总书记的重要讲话精神，及时修改了预算法、立法法等诸多重量级法律。

　　尤其是预算法的修改，这部在我国经济活动领域素有“小宪法”的法律，在改革开放以来，见证了太多的历史变迁。由于这部法律在根本上决定着国家行政体系的运营基础，所以修改起来的难度可想而知。

　　但是，党的十八届三中全会决定提出深化财税体制改革任务，明确了实施全面规范、公开透明的预算制度。此外，党中央提出的《深化财税体制改革总体方案》，进一步明确了改进预算管理制度的任务。

　　为了完成党中央赋予的任务，我国立法机关进行了大量的工作，在审议预算法修正案草案的过程中，着力将中央的改革决策和任务措施以法律制度的形式加以确认，力求实现立法与改革决策相衔接，发挥立法对改革的引领和推动作用。终于，历经四次审议以及无数次的激烈讨论之后，2014年预算法修正案得以通过，预算法终于迎来了它施行20年来的首次大修。

　　据统计，党的十八大以来，通过这近五年的努力，我国立法机关在涉及改革的重点领域修改的现行法律就有130多部；有关法律问题的决定７件；需要制定、修改和废止的立法项目有76件。其中，就包括“废止劳动教养制度”等社会关注度较高的热点。

　　对此，全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大五次会议全体会议期间公开指出，目前，我国正处在改革发展的关键阶段，发展压力大，社会矛盾凸显，各种事物千头万绪，这就越需要强调树立和维护法律的权威。我们党越重视立法的引领和推动作用，法律就越有权威，党的主张就越容易被社会认同。

立法工作愈发科学、精细、民主

　　越是强调法治，越要提高立法质量。

　　习近平总书记在庆祝全国人民代表大会制度成立60周年大会上强调，要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

　　十八大以来，中国立法进程在经历了快速推进的过程后，逐渐开始转向“求质”。

　　这五年来，立法过程在科学、精细、民主等几个方面都有着长足进步。

　　诸如，法律草案审议的质量不断提高。这五年来，一部新的法律草案被审议超过三次以上的情况屡见不鲜，甚至可以称之为形成了一种常态。

　　从最初预算法历经5年8审，立法法历经3年4审，国家赔偿法历经5年5审，到后来的食品安全法、社会保险法、侵权责任法、刑事诉讼法、国家安全法、民法总则……都经过了四审甚至更多次数的审议，这样的做法充分发扬了科学立法、民主立法的精神，通过充分的沟通与交流，广泛听取各方面的意见，为提高立法质量提供了强有力的制度保障。

　　今年3月，在全国人大代表审议民法总则的过程中，共有700多位全国人大代表发言，提出了近2000条意见建议，立法机关对这些意见逐条分析、认真研究，根据代表们的审议意见，对民法总则草案先后作了150多处修改。

　　此外，在增加群众参与感，充分发挥民主精神方面，十八大以来，我国的立法工作也进行了诸多有效的改革，尤其是法律草案的公布制度。

　　自十二届全国人大以来，立法机关对公布法律草案的流程进行了一系列的改革。

　　其中，最重要的一个举措就是改变了原来只向社会公布一次法律草案的做法。

　　在以前，法律草案一般只公布一次一审稿并征求民意，而法律草案二审稿是不公布的。而在改革之后，立法机关将二审稿也同步公布，并再次征求民意，充分保障社会各界对于立法的建议权。许多公民正是通过一审稿件与二审稿件的对比才发现，原来自己的建议是多么的重要，此举极大地增强了立法活动的公民参与感。

　　正是通过这样的立法改革举措，消费者权益保护法、环境保护法、立法法等法律草案二审稿以及最终通过的版本中，众多修改之处都是根据群众的意见作为重要的考量标准，并作出了及时的修改。公民的有序参与极大地提高了立法质量。不仅如此，这样的做法同样也唤起了公民参政议政的热情。

　　除了以上两种手段，在法律最终出台前，立法机关又为法律设置了一道“安全阀”，就是立法评估。据了解，立法机关在法律最终出台前，通常会组织召开多次的立法评估会议，邀请诸多有关机构、专家学者、实务人员进行多次的立法评估。通过征求对于法律草案的意见，为法律的最终出台把好最后一道关。这样的做法，既有助于法律的执行落地，又充分体现了对法律“精耕细作”的态度，从而实现精细立法的目的。

地方立法百花齐放

　　《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

　　五年来，全国省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的立法工作也是百花齐放，硕果累累。

　　如，在经济发展前沿的江苏，《江苏省河道管理条例（草案）》日前提交省十二届人大常委会第三十次会议审议，提出将“在全省河道等水域全面实现河长制”，并明确各级政府管理责任，要求各地加强河道环境整治，限期消除黑、臭、脏河道。

　　对此，江苏省人大常委会农委办公室副主任吕飞说，《条例(草案)》通过立法把江苏河长制好的经验、做法、政策以法律制度的形式固定下来，将河道保护与开发利用、环境综合治理等纳入法制化轨道，以建立长效管理机制，来保障河道防洪、通航和生态环境安全。

　　江苏还是第一个进行地方立法保护台胞投资的省份。2012年8月9日，海协会与海基会在台北签署了《海峡两岸投资保护和促进协议》。2012年9月26日,江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过并正式颁布《江苏省保护和促进台湾同胞投资条例》,并于2012年12月31日起正式施行。该条例成为《海峡两岸投资保护和促进协议》后大陆第一部关于台湾同胞投资保护和促进工作的地方立法。

　　在河南，2016年该省除郑州、洛阳外,15个设区的市首次开展地方立法,在省人大常委会审查批准的12部设区的市法规中,9部是设区的市制定的首部法规,3部是郑洛两市制定的法规。今年,河南省17个设区的市列入正式立法计划的项目共有30项,其中有《郑州市湿地保护条例》《洛阳市洛浦公园管理条例》《开封市城市饮用水水源保护条例》《安阳市城市管理行政执法条例》《三门峡市白天鹅栖息地保护条例》等。

　　河南省人大常委会副主任李文慧在河南省人大常委会立法工作暨培训会议上说,地方立法要从民意中汲取改革动力和营养,要回应人民关切,凝聚改革共识,增强制度设计的科学性。要针对突出问题,统筹制定地方性法规和政府规章两种地方立法资源,综合运用立、改、废、释等方式,精准地设计解决方案,利用法的强制力保证相关措施贯彻到位。要拓展人民有序参与立法途径,创新公众参与立法方式,广泛听取各方面意见和建议,加强对各方面意见的综合分析,更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用。

　　2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是我国立法法实施15年后的首次修订，是我国法治建设道路上的重要里程碑，其对于健全我国立法体制、提高立法质量和立法效率，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和深远影响。在新立法法实施后，地方立法的主体大幅度增加，除了原来31个省、自治区、直辖市以及拥有地方立法权的特区、较大市等80个主体外，立法法又赋予其他237个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市享有立法权，地方立法主体总共达到了351个。