辽宁抚顺：“物流”模式公共法律服务体系接通群众需求“最后一公里”

    辽宁省抚顺市司法系统经过两年多时间的探索和实践，在全市范围内初步形成了组织网络化、资源一体化、服务标准化，具有抚顺特色、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，总结出一套在经济欠发达地区开展公共法律服务体系建设的经验，为城市转型振兴营造了良好的法治环境，为我国经济欠发达地区的公共法律服务体系如何搭建积累了宝贵经验，提供了优秀范例。

“1+x”模式

与基层党建相结合的成功应用

　　抚顺市是东北老牌重工业基地，作为资源枯竭型城市，传统产业比重较大，历史包袱沉重，政府财政紧张，受经济条件的影响和制约，法律服务专兼职队伍规模也相对较弱。

　　抚顺市共有920个村（社区），230多万人口，但与之相对应的却只有255名法律服务工作者。抚顺市司法局法律援助中心主任王旭对当地的情况如数家珍：“我们一共有83个基层司法所，9个法律援助中心，36个律师事务所、律师276名，4个公证机构、公证员37名，62个基层法服所。”在这种“势单力薄”的情况下，如何利用有限的法律服务资源和紧张的工作经费，最大限度地满足群众需求，成为一道难题。当时，恰逢抚顺全面加强党的基层组织阵地建设，在村（社区）党的基层组织阵地有完备的场地以及远程教育系统，该局决定充分利用基层党建平台，将公共法律服务体系作为全市基层党组织阵地建设的一项重要内容，作为基层党组织服务群众的一个抓手来定位，达到借力而行的效果。基于这个思路，抚顺司法局主动争取市委组织部支持，2014年12月，抚顺市司法局依托全市普遍建立的村（社区）党的基层组织阵地，在全省首创设立了113个功能齐全的村（社区）级公共法律服务站，通过“1+x”模式，辐射带动全市920个村（社区），并采取选派专兼职联络员，定期收集群众法律服务需求信息的方式，统一调配全市法律援助、律师、公证、人民调解、法治宣传和社区矫正、安置帮教等内部资源，定期到村（社区）开展精准、集约、高效的法律服务活动，极大方便了城乡群众，让人们不出村（社区）就可以获得优质、高效的综合性法律服务。

　　“1+x”模式对公共法律服务体系建设无法进行大规模人员和资金投入的经济欠发达地区具有很重要的实践意义。“1”就是一个在比较小的区域范围内，具有中心区位的基层法律服务站点，“x”就是以中心点辐射，通过在社区（村）找到类似“通讯员”角色的居民，有效反馈群众法律服务需求，同时有效地扩大了基层党组织建设的影响力和凝聚力。通过服务群众，有效地推进基层党建工作。

通力合作

不遗巨细的全面体系建设

　　在抚顺市顺城区安怡社区，社区党支部书记王平华顶着细雨从辖区一户居民家中刚刚赶回办公地点，他说：“有个80多岁的老大爷和后找的老伴儿闹矛盾，刚去一顿唠，两人和好了。”作为一名全国优秀基层人民调解员，王平华对抚顺市的公共法律服务体系建设感触最深。他发现，从2014年开始实施现行的法律服务体系之后，居民不但愿意主动去寻求法律服务帮助，更主动参与到法律服务体系建设当中，配合社区的各项基层工作。王平华拿出厚厚的相册，数百张照片记录了开展公共法律服务体系建设以来，居民们从应者寥寥，举办普法教育时“凑数”“给面子来坐坐”，直到主动向基层党组织提出相应要求，积极参与社区普法活动的全过程。每个月的普法教育讲座，王平华都会按照相关规程，针对社会热点法治问题邀请法律专家进行讲解。他介绍说：“有时候忙不过来，我们就针对社区的具体情况，自己上去讲。”

　　在抚顺市如火如荼地开展公共法律服务体系建设的背后，这项细致而又繁杂的系统工程建设的“设计师”至关重要。抚顺市司法局局长关昱介绍：“我们在这项工作当中，最重要的就是一直以群众的角度去思考和解决相关体系建设当中遇到的问题，群众怎么方便，怎么省事儿，我们就怎么来。”秉承这种理念，抚顺市司法局在公共法律服务体系建设当中，逐渐摸索出一系列适合当地、细致有效的工作方法。

　　（一）整合系统资源。2015年以前，抚顺市乃至全国绝大部分城市的司法行政系统的各个职能部门都是独立作战，有各自的工作计划。由于各业务口的专业性和单一性，使工作存在很大的局限性，难以形成合力。为了实现全市司法行政系统各部门的联调联动，更好地满足人民群众综合性法律服务诉求，抚顺司法局对内整合司法行政系统最贴近民生的法律援助、公证、律师、人民调解、社区矫正、法治宣传等职能，由市法律援助中心牵头并设计运行流程，各部门整合后打捆服务、相互借力。一方面使群众诉求在内部得到一站式处理，另一方面也节约大量行政成本。

  （二）推动职能下沉。抚顺市由于地理位置和行政区划的因素，在全市920个村（社区）中，距离公证处、律师所50公里以上的有232个村（社区），100公里以上的有29个村（社区），人口62万多人，这其中还包括大量的空巢老人、留守妇女儿童以及行动不便的残障人士。以前的基层法律服务活动，由于没有相应的长效机制、覆盖机制，随机性强，实际效果十分有限。现在，各市县的司法工作人员依托全市普遍建立的村（社区）党的基层组织阵地和随之推广开来的920个村（社区）公共法律服务站点，定期直接下沉到村（社区）开展综合性法律服务活动，最大限度地方便了基层群众，彻底打通了服务百姓“最后一公里”。

  在抚顺市抚顺县鲍家村，抚顺县司法局副局长冯金余又一次来到公共法律服务站，很快赶来咨询和寻求帮助的村民就排起了队。“鲍家村是我们市公共法律服务站第一批试点，也是我‘承包’的片区。”从2014年末开始到现在，他每个月都会定期驱车来到这里为群众解决法律问题，村民都亲切地叫他“冯大律师”。“现在我们把工作直接做到老百姓家门口，很多矛盾、纠纷和不和谐因素都能尽早地消除在萌芽状态。”冯金余说。

　　（三）提供精准服务。抚顺市司法局法律援助中心主任王旭告诉记者，以往各部门也定期开展服务宣传等活动，但基本上是“填鸭式”服务，每次宣传彩旗飘飘，宣传单、宣传手册发放的铺天盖地，但老百姓对于服务的内容并没有真正了解，浪费了大量的人力与物力，却没有取得应有的效果。“工作人员看日历，想普什么法普什么法”，没有精准地找到群众的切实需求，这也是一种行政资源浪费。抚顺市司法局发现，问题出在服务没有做好实际的调查研究。如何才能做到因需服务、精准服务，实事求是地为百姓解决问题？最后，他们从6个方面进行探索，破解了这个难题，有效实现了精准服务。

　　一是通过建立“1+x”模式实现精准服务。在全市113个中心村（社区）设立功能齐全的基层公共法律服务站，以这些中心服务站带动和辐射 “城区20分钟，乡镇30分钟步行距离”内的周边807个村（社区）并设立联系点，实现全市920个社区和村公共法律服务受理和服务渠道的畅通。只需要调动113名律师等法律服务人员，把113个中心服务站做实做好，就可以打造出“城区20分钟，乡镇半小时法律服务圈”，实现基层法律服务覆盖全市城乡的目标。

　　二是通过建立联络员搜集需求信息的方式实现精准服务。在每个村（社区）配备了公共法律服务联络员，负责收集老百姓对法律咨询、办理公证、矛盾纠纷调解等需求信息，登记汇总上报，再由县（区）公共法律服务中心向相关法律服务机构反馈。这样对于具体问题，律师、法律服务人员可以事先进行研究，形成准确的答复意见，有备而来，避免出现因遇到不熟悉领域的法律问题而答复不准确的现象。

　　三是通过设立公共法律服务日的方式实现精准集约高效服务。每个服务站在每个月固定的1-2个公共法律服务日到现场服务。法律服务人员不必每天都到服务站，不仅减少了成本，同时还能保证每次到服务站都能工作量饱和，用有限的服务时间达到服务量的最大化。在抚顺市各县区的司法局，工作人员都戏称自己的工作从“派出所”变成了“110报警指挥中心”，工作覆盖面更广，工作效率更高。

　　四是采取有偿和无偿相结合的方式实现共赢。在法律服务的过程当中，如果一直让律师无偿奉献，工作无法长期坚持。目前，抚顺市正在实行每次律师开展服务，根据路途远近支付50-200元补贴的方案，每县区每年仅需5万元左右经费就能满足需要。更重要的是，律师可以在工作站直接受理案件，相当于为律所和律师在村（社区）设立了一个免费的办公场所，可以拓展业务、展现自我，变坐等业务上门为主动出击，有效地调动了律师的积极性，形成长效机制。

　　五是通过法律援助的工作体系、资金及人员力量实现精准服务。律师的补贴通过法律援助律师咨询经费渠道部分解决，联络员也由法援的联络员兼任，实现业务整合。

　　六是“三个平台”齐头并进。除了实体现场服务平台，对于群众需求量少、交通成本太高的偏远地区采取远程视频方式，与律师事务所及法援中心接待大厅值班律师联线解答，同时利用“12348”法律热线，汇总并答复。

抓工作方针具体落实

尽快展现法律服务体系成效

　　在抚顺市公共法律服务体系初步搭建完成的今天，对下一步的工作，抚顺市司法局局长关昱将几年以来总结的几点做法和初步显现的成效进行了总结。

　　（一）深入推进困难群众权益保障有效化。下放法律援助案件受理审查权限，非诉讼案件由村（社区）服务站直接受理；诉讼案件由村（社区）服务站初审后报乡镇（街道）工作站受理。积极拓展法律援助网络平台，扩大“12348”热线服务功能，增设公证、人民调解和社区矫正咨询业务，为潜在的法律援助需求人群提供指导性法律信息和法律援助建议，切实做到“应援尽援，应援优援”。开展公共法律服务两年来，全市各级法律援助机构案件受理量成倍增长，两年来共办理法律援助案件20939件，接待来信来访23094人次，最大限度地满足了弱势群体的法律服务需求。

　　（二）深入推进律师法律服务均等化。强化律师法律服务和普法功能定位，是该局在构建公共法律服务体系中的一项创新举措，切实加大一村（社区）一法律顾问工作的推进力度。通过“1+X”模式，采取律师现场法律服务和网络在线咨询相结合等方式，真正实现了全市律师与村（社区）的无缝对接，定期开展法治宣传，提供法律咨询，参与调解民间纠纷，为村（社区）进行义务法律体检，帮助起草和修订村规民约，积极为基层组织依法行政、依法管理提供全方位的法律意见和建议。近两年来，全市律师为村（社区）居民放映法治电影31场次，免费提供法律咨询17500余人次，在服务站代理刑事和民事案件2964件，调解疑难矛盾纠纷423件。

　　（三）深入推进法治宣传教育常态化。围绕人民群众学法用法的实际需求，按需送法，精准服务，健全完善“谁执法谁普法”工作责任制和以案释法制度，组织全市32家依法治市成员单位积极与社区（村）对接，及时了解和收集人民群众的法律需求，按需送法，目前已有52项“菜单式”法律援助服务解决实际问题；积极探索创新法治宣传教育的载体和形式，主动与各县区政法委和信访部门对接，建立经常性的沟通联系机制，对于在征地拆迁、土地流转、环境污染和物业管理等领域发现的不稳定苗头性、倾向性问题及时组织相关部门开展有针对性的法治宣传、释法析理、疏导情绪，引导群众合理表达诉求。两年来开展各类宣传1142场次，超出前5年的总和，有效增强了人民群众的法治意识。

　　（四）深入推进人民调解工作专业化。通过公共法律服务体系健全完善人民调解组织，全市共建有市、县区、乡镇街道、村社区四级调解组织1367个，实名制专兼职调解员10378名，基本构建起了横向到边、纵向到底、遍布城乡的调解组织网络。借助下沉整合后的律师等法律服务人员共同开展人民调解，使基层人民调解有了专业的指导，可以化解更多复杂疑难的民间纠纷。特别是在处理重特大群体矛盾纠纷过程中，尤为明显。在做好日常矛盾纠纷排查调解工作的基础上，着力加强专业性行业性人民调解组织建设工作力度，积极打造以交调、医调、诉调、公调和物调对接为主要内容的“五调联动”工作品牌。两年来，全市各级调解组织共调处化解各类矛盾纠纷27655件，相当于前五年总和，“第一道防线”作用得到了充分发挥。

　　（五）深入推进特殊人群教育管控规范化。依托公共法律服务体系，将戒毒所下派干警、心理咨询师、律师力量统筹使用。加大社区矫正人员管理力度，严格规范执法流程和执法环节，强化手机定位和依法收监工作，特别针对“轻刑快办”涉访社区矫正人员，探索推行由心理咨询师参与的教育矫正机制，定期进行后续心理疏导和律师的释法析理工作，及时消除社会不稳定因素，达到息诉息访的最终目的，有效提升了社区矫正工作的质量和效果。目前，全市累计接收社区矫正人员4359名，解除2978名，撤消缓刑、收监执行37人，有力地维护了社会大局的和谐稳定。

　　（六）深入推进公证法律服务便捷化。按照各公证机构执业区域，依托公共法律服务站点设立公证巡回服务窗口，设立公示板，公开公证事项办理流程、收费标准，定期免费举办公证法律讲座，通过联络员发放《预约公证服务登记表》登记预约办证信息，在公共法律服务日上门集中、巡回办理公证。通过公示板、网站、宣传单、联系卡等方式，主动向社会公布4家公证机构的服务咨询电话以及包村（社区）的公证员联系方式，做好办证前材料收集、整理的指导准备工作。做强互联网平台，开通手机微信在线申请办证业务，提高办证效率。两年来，到服务站点办理公证1355件，畅通了人民群众享受公证法律服务的“绿色通道”。

　　关昱介绍，现在抚顺市委市政府和司法系统都切实地希望，他们的工作能够为抚顺市乃至全国的公共法律服务体系建设做出自己的一份贡献。目前抚顺市根据本地的实际情况，用每年仅40余万元的投入开展最广泛的、最接地气的公共法律服务体系建设。工作虽然取得了一定的成效，但还有提升空间。他们将继续抢抓机遇，细化措施，积极作为，不断提高全面推进公共法律服务体系建设的能力和水平，在推进城市转型振兴的实践中做出新的贡献。