专家：大市场主体有利于保障食盐安全

    盐业体制改革，在当前的市场竞争环境下给盐业灌注活力的同时，过去被掩盖的内部问题也会一一暴露。

    近期“脚臭盐”风波引发群众对食盐安全的担忧，尽管众多主流媒体刊发评论称“‘脚臭盐’事件和当前正在进行的盐业体制改革并无关系”，但群众难免会因此而产生联想。

    从2017年1月1日开始，盐业体制改革正式拉开帷幕，食盐销售不再进行区域限制，各地盐业公司纷纷到别的地区开拓市场，以期在改革的大势中站稳脚跟，随之产生的各种弊病也见诸报端。

    “老百姓最关心的还是食盐安全问题以及食盐价格问题，这也是改革成败的关键。”谈到盐业改革，国务院发展研究中心副所长袁东明在接受民主与法制社记者采访时如是说。

    在过去的时间里，食盐安全同样是许多人反对打破食盐专营制度的重要理由。而正在进行的这一轮盐业体制改革中，也明确提出改革的核心就是确保食盐质量安全和供应安全。

正视改革出现的问题

    袁东明表示，在食盐改革后，人们所关注的问题首先就是监管，过去，盐业公司政企不分，承担着市场监管职能。为了不影响自身的专营利润，盐业公司有打击假冒伪劣盐产品的积极性。

    但改革实施后，盐业公司不再承担监管职责，监管的重担就落在了政府身上，袁东明认为，政府要切实履行好监管职能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，监管是下一步所要解决的最大问题。

    其实，即使在专营体制政企不分的情况下，也很难避免出现食盐安全事件。

    2016年4月12日，石家庄市公安局、石家庄市盐政管理处联合侦破了一起工业盐冒充食用碘盐的案件，犯罪嫌疑人曹某后被检察机关以涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品罪逮捕。

    2016年7月份，哈尔滨市公安局同哈尔滨市盐务局联合破获一起自1996年以来黑龙江最大的制贩假盐案件，查获小包装食盐32.56吨、工业盐和饲料添加剂300余吨。

    据悉，犯罪嫌疑人从2015年开始，用工业盐和禽畜饲料用盐混合，假冒“中盐”品牌，部分已流入哈尔滨市场。现场缴获的原料如制成成品，足够100万人吃100天。

    这些假盐原材料以工业盐、饲料盐为主。工业盐可引起中毒，出现全身无力、头晕、恶心、呼吸困难等症状。且含重金属，长期吃这种假盐会引起人体肾衰竭。

    如果一旦大规模进入市场，将会对人民的生命造成威胁。

    近几年来，广东、浙江、江苏、河南、山西接连曝出假盐、毒盐大案，国内的假盐案件至少可以追溯至1994年，虽然有层层监管，但仍然难挡假盐泛滥。

    2012年江苏省镇江发生的“农药废渣盐”案更是震惊全国。海天盐化公司被指非法制售1.4万吨“农药废渣盐”，并流入全国12个省、市的盐业市场，其中部分“被冒充食盐”流向了餐桌。

    对于食盐安全，除了有《食品安全法》管着之外，食盐监管还须遵守《盐业管理条例》和《食盐专营办法》。

    专家对此表示，盐业主管部门的职能已经在弱化乃至萎缩，由他们去履行市场监管的职能，事实上已经很难胜任；另一方面，工商、质监、药监等部门的监管职责却很难发挥。

    因此，袁东明表示，改革过程出现的问题需要客观看待，一些是由于企业竞争加剧产生的，一些则是政府监管滞后所产生的

    “我们也应清楚认识到，打破固有的利益格局，从一个长期垄断市场快速转型到竞争性市场，尤其是目前改革尚处于过渡阶段，相关配套措施还没完全到位，改革中出现这样那样的问题是在所难免的，对这些问题我们需要客观看待。”

   他介绍，从近半年的实施情况来看，改革中出现的问题一是由于市场开放、企业竞争加剧产生的问题，譬如一些盐企为了尽快占领区域外市场，采取低价经营的策略，导致企业间关系紧张，互相拆台、互相投诉的现象时有发生。

   “另一类就是行业监管滞后的问题，监管不当和监管不足并存。”袁东明说。

监管面临挑战

     袁东明发现，目前盐业市场上出现的一些问题，同样暴露了监管的不足和缺陷。

    “一些省市，尤其是政企合一的省市，地方政府以食盐安全、经营合法性为由，拒绝或抵制外来盐企，扣押或没收相关企业的食盐。”袁东明说。

    袁东明介绍说，这些被“拒之门外”的外来盐企可以分为三种情况，一是改革方案允许跨省经营的主体，如食盐定点生产企业，具有食盐批发资质的省级盐业公司。二是市、县级食盐批发企业，按照现在的改革方案，省级以下的食盐批发企业，只能在省内跨区经营，尚不允许跨省经营。三是不具有食盐批发资质的企业，如一些企业以配送为名、行批发之实。

    “显然，对后两类企业查处打击是合法合理的，但不允许第一类企业进入是有悖于盐业市场化改革的。”他认为，在个别开放较快、较早的省市，由于监管不到位、查处力度不够等原因，一些不具备食盐批发资质或不具有跨省经营资格的企业或个人也进入了食盐批发市场，一定程度上造成了市场混乱，也埋下了食盐质量安全隐患。

    盐业体制改革后，市场监管难度将进一步加大。市场主体不再单一，市场上的食盐不再只来自于一地，而是呈现品种多、品牌多的特点，区分真假伪劣难度增大。但由于缺乏专业监管机构和专项法律法规，工业副产盐、化工废渣盐流入盐业市场的隐患依然存在。

    其实，《盐业体制改革方案》在制定的过程中，对食盐由原来的单一监管变成综合监管有具体的要求，比如要求生产企业也自觉参与到监管中来，建立食盐电子追溯体系，生产的盐实现来源可追、流向可查。

    同时还提出各级盐业主管机构要会同有关部门、行业协会建立食盐生产、批发企业及其负责人和高管人员信用记录，纳入国家统一的社会信用体系。

    北京大学经济学院教授章政在先前接受记者采访时也表示，信用管理对食盐的生产及流通环节都能起到监管作用，这是为食盐引入第三方监管。另外，建设食盐安全保障基金也是食盐安全链条上不可缺的一环。

   同时，改革方案也提出，结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食药监部门或市场监管部门负责。

    而长期在专营体制下，由于政企不分，对执法人员的素质要求也不是很高，这些执法人员进入市场，他们的素质必然对于市场的要求具有明显的差距，对于如何履行确保食盐安全的任务提出了挑战。

    袁东明表示，政企分开是盐业市场化改革的前提，否则政企合一的盐企必然会借助行政监管职能打击竞争对手。

    “在过去单一主体封闭专营的条件下，政企合一在一定程度上有利于维护市场稳定、食盐安全，但在目前多主体专营的环境下，政企合一就成了竞争性市场形成的 ‘拦路石’。”袁东明说。

    不可忽略的是，政企分开涉及地方行政部门的调整，也涉及地方盐业公司相关人员的安置，是改革的关键，也是改革的难点。

    民主与法制社记者了解到，对此，国家已有部署，要求各地在今年6月30日前编制完成省级盐业监管体制改革方案，到2017年底前彻底实现政企分离。

    “最关键的是，在形成相对完善的监管体系后，能够得到切实的落实。”袁东明补充道。

优化产业结构是趋势

    在袁东明看来，有效解决监管不足是确保盐行业健康可持续发展的关键。

    其实，针对目前暴露出的一些监管不当的问题，国家相关部门已经采取了一些措施，如在全国开展落实盐改跨区经营政策的专项行动。

    “相信随着专项行动的推进及其他相关配套措施的出台，监管不当的问题很快会得到有效解决。此外，还要引导各个盐企合理进行跨区经营，防止出现恶性竞争。”袁东明说道。

    对于舆论普遍认为，“为了确保食盐安全，政府的当务之急是积极推进各地加快行业监管转型，着力提升监管能力”，袁东明表示赞同。

    “政企分离后，盐业公司将不再承担监管职责，监管重担就落在了政府身上，政府须切实履行好监管职能，为企业创造一个统一开放、竞争有序的市场环境，确保老百姓能够吃到放心的食盐。”袁东明为此建议，要尽快制定生产标准、产品标准，逐步实行全国统一监管，要让盐企和监管部门都有标准可依、有标准必依。

    “过去封闭专营市场下，生产者缺乏质量意识、品牌意识，生产标准、产品标准比较模糊，而由于产销管各方是利益共同体，即使出现质量安全问题，也只在内部解决。”袁东明表示，在当前的市场竞争环境下，过去被掩盖的内部问题都会一一暴露。

    其实，众所周知我国盐行业长期存在“企业规模小、实力弱、经营分散”的问题，全国共有近300家制盐企业和2000多家食盐批发企业，行业集中度低，这就给市场化改革后的有效监管带来了巨大压力。

    比较欧美发达国家的盐业市场，行业集中度都非常高，如美国的莫顿公司、北美盐业公司、嘉吉公司、岩盐公司等几家大型集团控制着全美约90%以上的市场，这就使监管部门可以把主要精力放在生产源头监管，从而实现有效监管。

    “显然，从长远来看，我国必须优化盐行业结构，彻底改变当前‘多小散’的行业格局。这也是我们培育一批具有核心竞争力企业的需要。”袁东明认为，既要通过市场竞争，淘汰落后企业，也要鼓励和引导企业加快兼并重组，推动盐业资源向优势企业集中。

    他建议，一是以食盐生产准入标准为抓手，积极淘汰落后产能；二是鼓励中央企业和地方不同层级的国有盐业企业实施兼并重组；三是鼓励不同所有制、不同地区、上下游企业开展兼并重组；四是鼓励盐业企业充分利用资本市场开展兼并重组。

    “等形成大市场主体后，监管就会变得容易，也有利于市场的监管。”袁东明说。