流动儿童入学，难在何处

专家认为应建立对地方政府的监督问责机制

    学者认为，单纯从地方政府层面来讲，很难做到教育公平。地方政府财政收入主要来源于税收，对本地纳税人提供精准的保护政策是有其合理性、合法性基础的，教育资源短缺和财政负担也迫使地方政府无法让流入儿童全部进入公办学校接受平等的义务教育。

     4月16日，北京市教委发布2017年义务教育阶段入学工作意见，北京市各区的具体细则还没公布。对于非京籍流动儿童的家长来说，每年这段时间都如坐针毡，每天都在焦灼地等待中。而近年来，大城市“以教控人”，提高入学门槛，使流动儿童接受义务教育的权利大大受损。

    不过， 近日发布的《中国流动儿童教育发展报告（2016》指出，在北京，近年流动儿童就读公办学校的比例逐渐提高，打工子弟学校逐渐减少。但是，2014年后对外地户籍常住人口子女的入学政策骤然收紧，入学门槛也大幅提高。

    北京师范大学教授、博士生导师李奇认为，多年来，我们一直在价值观念层面强调“教育公平”，但并未多见实际的、可操作的具体措施，而单凭地方政府，根本难以实现教育公平，要依靠中央政府和教育主管部门的监督和问责机制。

政策收紧

不少流动儿童被拒之校门外

    自2014年起，北京的公办学校入学政策收紧，北京市教育委员会《关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》中明确要求，非京籍适龄儿童入学需提交“五证”及相关材料。所谓“五证”是指，家长或监护人本人在北京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等证明、证件。

    同时，将审核权限由街道为主变更为各区县教委和相关部门（涉及人力社保局、工商局、房管局、公安局、街道办事处等部门）联合审核机制审查。而到了2015年，非京籍儿童家长需“本区就业”“连续社保缴纳证明”“租房完税证明”“限定暂住证起始时间”要求的区县扩至大多数。

    今年32岁的小雪（化名）10年前来到北京，期间换过几家公司工作，如今已经自己单干，但并未注册公司。她的儿子今年即将上小学，而办理非京籍儿童入学所需的“五证”把她折腾得筋疲力尽。

    “家里爷爷奶奶不能辅导孩子学习，很想让他在我们身边上学，但太难了。”小雪说，“我从去年底开始准备孩子入学所需证件材料，现在仍然没有办齐，租房的房东交不出房产证，导致居住证、租房完税证明等都无法办理。”

    早前曾有媒体报道，非京籍儿童在京入学所需“五证”，最后衍生出28个证件。小雪表示，这些证件材料相当繁琐，比如租房的水、电、燃气的发票，现在网上支付这么方便，很多人都是在网上缴费，很久没有开发票了。

    《中国流动儿童教育发展报告（2016）》指出，北京2014年小学入学阶段，进城务工随迁子女入学人数同比下降约38%，而在初中入学阶段，非京籍学生招生人数较之2013年减少约4万人，下降幅度近10%。

    根据北京市教委最新发布的意见，今年“五证”的规定又有变化，将“暂住证”改为北京市居住证（或有效期内居住登记卡或暂住证）。同时强调，将强化部门联动审核，特别是对实际居住的审核。  

    小雪表示，即使最后不能让孩子进入北京的公办学校，也不想选择民办学校。“民办学校的学籍是个问题，我已经做好了让孩子回老家河北上学的心理准备。”

单凭地方政府

难以做到教育公平

    2015年6月23日，北京市社科院、社会科学文献出版社共同发布的《北京社会治理发展报告2014－2015》中曾指出，流动儿童入学存在两难境地：国家一方面要求流入地政府保障随迁子女教育，另一方面要求严控超大城市人口规模。现实情况是，地方政府只能通过设置入学门槛，迫使学生返乡上学，大量流动儿童因为入学困难被迫返回老家成为留守儿童。

    在李奇看来，解决这个问题必将是一个漫长的过程。我国的人口基数大，过去几十年经济飞速发展，存在城乡二元制、中西部地区、贫富不均等多方面带来的差异，而流动人口和流动儿童教育公平问题，都与这些差异密不可分。

    “理想的状况肯定是孩子在父母所在地接受义务教育。一方面，北上广这些特大城市享受了外来的人力资源，另一方面，流入人口确实对流入地的城市发展做出贡献，并缴纳税收。所以流入地政府为流动儿童，尤其是农民工等弱势群体的子女提供义务教育的保障责无旁贷。”李奇说。

    2014年有9名非京籍学生家长，因孩子无法在北京参加中考，于是对北京教育考试院提起行政诉讼。同年7月，北京市海淀区人民法院一审判他们败诉。这些家长不服提起上诉。2016年9月20日，北京市第一中级人民法院二审宣布维持一审判决。

    近几年，几乎每年都有几十上百名非京籍学生家长到政府部门前表达诉求，要求放宽入学政策。

    李奇认为，单纯从地方政府层面来讲，很难做到教育公平。地方政府财政收入主要来源于税收，对本地纳税人提供精准的保护政策是有其合理性、合法性基础的，教育资源短缺和财政负担也迫使地方政府无法让流入儿童全部进入公办学校接受平等的义务教育。

建立具体监督问责机制

    李奇表示，目前在教育问题上，我们并没有中央层面的监督、问责机制，无法对各地政府教育的举措和成效有客观、全面的了解。

    他建议，不能只是把“教育公平”当口号去说，而应将其制定成具体的、可实施的政策目标，并对其进行考核。

    “比如让各地政府，从教育财政投入、流动人口的入学比例、教学效果等方面进行报告，并将这些信息公开，启动问责和监督的机制，就会让地方政府产生压力。”李奇说。

    李奇还强调，流动人口不是北上广特有的问题，而是全国性问题。户籍制度、财政投入力度以及政府的问责等，都是从系统的层面来推动教育公平环境的建设。同时还要考虑的是，流出地政府也对流动人口负有责任，如何平衡流入地和流出地政府之间的权责也是个难题。

    实践中，很多流入地政府以财政负担为由，拒绝接收流动儿童。而今年将全面落地随迁子女“钱随人走”政策，在流入地政府和流出地政府之间，教育经费也存在差异，具体如何实施，很多问题都待厘清。

    李奇表示，流出地政府多是经济相对滞后的地区，越穷的地方流出人口越多，经济发达地区流入人口越多，财政负担也更重，长此以往，后果不堪设想。所以对待各地政府，都应建立相应的严格问责机制。有了中央政府的干预及公众的监督，地方政府在教育方面产生压力，会更加重视教育公平问题，让流动人口觉得没有流动的必要，留在当地接受教育的愿望也会增加。