重大交通事故肇事人驾驶证吊销争议

相对不起诉情形下

  《道路交通安全法》规定，发生重大交通事故构成犯罪的，应予以吊销机动车驾驶证。所以，行为人被法院作出有罪判决的，依法吊销其机动车驾驶证无可非议，但被不起诉的犯罪嫌疑人呢？实践中，各地公安机关交通管理部门做法不一。

　　《道路交通安全法》第一百零一条规定，“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”

　　根据上述规定，行为人被人民法院以交通肇事罪作出有罪判决的，公安机关交通管理部门应当依法吊销其机动车驾驶证自无疑问。但检察机关根据《刑事诉讼法》第一百七十三条第二款之规定，依法决定对交通肇事罪的犯罪嫌疑人不起诉后，公安机关交通管理部门是否应当吊销被不起诉人的机动车驾驶证？

　　实践中，各地公安机关交通管理部门做法不一。

不起诉就不应吊销驾照

是错误认识

　　持否定意见者认为，被不起诉人并未经法院判决有罪，故吊销其机动车驾驶证的法律依据不足。笔者认为，这种认识是错误的，导致这种错误认识的因素主要有：

　　第一，没有正确理解《道路交通安全法》的规定。根据该法第一百零一条，行为人机动车驾驶证被吊销应当符合的法定情形是：行为人违反了道路交通安全法律、法规，进而发生重大交通事故，构成了犯罪。根据上述规定，只要行为人的违法行为构成犯罪，就应当吊销其机动车驾驶证。很明显，该条并没有出现“法院判决”这一前提，也就是说，人民法院的有罪判决是吊销行为人机动车驾驶证的充分条件但非必要条件。

　　第二，没有正确理解“构成犯罪”的判断依据。对公安机关交通管理部门来说，如何判断某一行为是否构成犯罪？其当然可以根据犯罪构成的主客观要件来进行判断，但这种学理上的判断不具有法律效力。行政机关要以某一行为构成犯罪为由对行为人施以行政处罚，必须以司法机关作出的具有终局性司法效力的处理结果为准。从这个角度来说，法院判决是行政机关判断某一行为是否构成犯罪的直观、具有法律效力的依据，正因为如此，导致一些公安机关交通管理部门把构成犯罪与法院判决有罪等同起来，进而认为未经法院判决则必然不构成犯罪。其实，这种认识是片面的，因为法院判决并非判断某一行为是否构成犯罪的唯一依据，检察机关作出的相对不起诉决定就是一个典型的例外。在相对不起诉情形下，如果被害人、被不起诉人等对不起诉决定都没有异议，则案件不再进入法院审理程序，检察机关的相对不起诉决定就是最终的、具有法律效力的司法处理结果。所以，对公安机关交通管理部门来说，其判断交通肇事行为人是否构成犯罪的依据有两个：一是法院的判决，另一个就是检察机关的相对不起诉决定。

　　第三，没有正确理解公安部第105号令的规定。公安部第105号令（即《道路交通安全违法行为处理程序规定》，以下简称《程序规定》）第四十九条最后部分规定，“交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定。”正是因为这一表述，造成很多公安机关交通管理部门认为人民法院的有罪判决是对构成交通肇事罪的犯罪嫌疑人进行处罚的前提。其实，这是犯了断章取义的错误。上述第四十九条完整的内容是：“对违法行为事实清楚，需要按照一般程序处以罚款的，应当自违法行为人接受处理之时起二十四小时内作出处罚决定；处以暂扣机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理之日起三日内作出处罚决定；处以吊销机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定，交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定。”很明显，通读该条完整内容，从整体上理解可以发现，该条文的本义是规定对违法行为进行处罚的时限，即对不同类型的情况应当在何种时限范围内作出处罚决定，而没有将法院判决设置为吊销机动车驾驶证的前提的意思。一些公安机关交通管理部门认为“第四十九条规定的是应当在人民法院判决后作出处罚，而在相对不起诉的情形下，因为没有法院判决，所以不应当进行处罚”，这是不尊重法条本义的表现，是不符合立法精神的。

不吊销驾照会造成

事实上的不公平

　　笔者认为，对构成交通肇事罪的被不起诉人，公安机关交通管理部门应当吊销其机动车驾驶证，理由如下：

　　首先，通过考察相对不起诉制度的内涵可以发现，对构成交通肇事罪的被不起诉人，公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证完全符合《道路交通安全法》第一百零一条的规定。根据《刑事诉讼法》第一百七十三条第二款，“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”适用相对不起诉应当具备的法定条件包括：第一，犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪，应当负刑事责任。如果行为人不构成犯罪，根据《刑事诉讼法》第一百七十三条第一款，检察机关“应当”作出不起诉决定，即绝对不起诉；而第一百七十三条第二款规定的是检察机关依据法定情形，“可以”作出不起诉决定，其前提就是犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪。第二，犯罪情节轻微。第三，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。可见，因交通肇事被相对不起诉的行为人已经构成犯罪，符合《道路交通安全法》第一百零一条应当被吊销机动车驾驶证的规定。

　　其次，从法的效力层级上考虑，不能以《程序规定》对抗《道路交通安全法》。《道路交通安全法》由全国人大常委会通过，属于法律；而《程序规定》由公安部部长办公会议通过，属于部门规章。明显，《道路交通安全法》的效力层级高于《程序规定》，《道路交通安全法》并没有将“法院判决”作为“吊销驾驶证”的前提，如果认为《程序规定》第四十九条有“吊销驾驶证必须以法院判决为前提”的含义，则上述规定是明显违反上位法规定的，因而是无效的。

　　再次，从社会公平角度来讲，也应当依法吊销被相对不起诉人的机动车驾驶证。实践中，构成交通肇事罪的犯罪嫌疑人之所以能被检察机关决定不起诉，主要因素就是犯罪嫌疑人主动对被害人近亲属进行了赔偿，进而与被害人近亲属达成了刑事和解协议，取得了被害人近亲属的谅解，正因为如此，才被认定为“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。而这种赔偿往往是一笔数额巨大的费用，对于那些无力支付巨额赔偿的犯罪嫌疑人来说，由于不能取得被害人近亲属的谅解，往往被检察机关提起公诉，进而被法院作出有罪判决，在法院作出有罪判决后，其机动车驾驶证自然将被公安机关交通管理部门依法吊销。对比这两种情况，后者因为无力赔偿，既面临刑罚处罚，又要被吊销驾驶证；而前者因为作出了赔偿，因此被免除了刑罚，如果进而连机动车驾驶证都不需要被吊销，两者之间差距不可谓不大，对于后者来说，这不能不说是一种事实上的不公平。

　　其实，相对不起诉制度是适应宽严相济的刑事政策要求而设立的，是为了贯彻“能挽救的尽量挽救，能从宽处理的尽量从宽处理”原则。但不能因此连行政处罚也予以免除，因为行政处罚并未达到刑事处罚的严厉程度，从目的上来看，除了处罚，其更多的是为了“教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。从这个意义上来说，认为不需要对构成交通肇事罪的被不起诉人处以吊销机动车驾驶证的行政处罚，无异于是对其违法行为的一种放纵。

  另外，从社会危害后果来看，也应当依法吊销因交通肇事罪被相对不起诉人的机动车驾驶证。根据《道路交通安全法》第九十一条，“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。”显然，只要有醉酒驾驶机动车的行为，公安机关交通管理部门就应当吊销行为人的机动车驾驶证，不论是否造成了致他人伤亡的危害后果。而交通肇事罪已经造成了“致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失”等严重后果。如果对醉酒驾驶者一律吊销其机动车驾驶证，而对构成交通肇事罪的被不起诉人却不需要吊销其机动车驾驶证，这与两者所造成的危害后果是明显不相称的。

  所以，无论从合法性还是合理性角度考量，得出的结论都是一致的：对构成交通肇事罪的被不起诉人，公安机关交通管理部门应当根据检察机关作出的相对不起诉决定，依法吊销其机动车驾驶证。

  （作者单位：浙江省桐乡市人民检察院）