旅游消费维权困与乏

学者称《旅游法》立法目的未实现

    旅游市场上，价格欺诈、强制交易等“宰客”现象时有发生。虽然许多旅游纠纷涉及金额不大，但维权成本很大。学者称，《旅游法》立法目的未实现，关键在于非诉讼纠纷解决机制匮乏。

　　王华没想到《旅游法》正式实施一年多后，他和妻子还是被重重“宰”了一把。

　　王华和妻子素来节俭，平时很少出门旅游。在办理宽带业务时，对方送了一张旅游卡称，每人交300元，可以参加“港澳七日游”。王华半信半疑拨通旅游卡上预留的工作人员电话，经再三确认，没有强迫购物、欺骗购物行为，交完600元，和妻子准备去旅游。

　　2015年4月26日至5月2日，王华和妻子如约参加了某旅行社组织的“港澳七日游”。但接下来的日子几乎成了噩梦。在旅行社安排的香港、澳门、珠海三地旅游过程中，王华和妻子发现，除了购物还是购物，很少有时间游玩，“如果不购物，导游堵着门不让出去。”

　　曾参与《旅游法》起草工作的北京市法学会旅游法研究会副秘书长、北京第二外国语学院法学系主任申海恩称，《旅游法》为整个旅游市场的健康发展奠定了最权威的基础，但没有任何一个立法者会天真地以为，它一通过就天下太平了，“旅游法的立法目的显然未实现”。

　　北京王峻岩律师事务所主任王峻岩表示，《旅游法》的立法本意是规范各旅游企业行为准则，保护旅游者合法权益，但设立一部法律并不能禁止所有违法行为发生。北京市金朔律师事务所律师王珩说，《旅游法》缺少详尽规范，是旅游市场宰客现象屡禁不止的重要原因。

“宰客”最常见

　　王峻岩观察发现，消费者在旅游过程中，财产、人身权最易受侵害，比如：交易知情权、公平交易权、自主选择权，以及身体健康权、人格尊严权等。王珩认为，宰客是最常见的侵权行为，如欺行霸市、价格欺诈、强制交易等，严重者甚至触发《治安管理法》《刑法》。

　　律师描述的情况，王华夫妇都遇上了。在车上，导游软磨硬泡让买各种工艺品，“不买就会被骂”“不购物，不让出门”。无奈之下，王华夫妇在香港和澳门分别花200元买了纪念品钥匙和表；在珠海，刷卡买了3800元的蚕丝被，花6万多元买了两块玉。

　　原本打算出去旅游散散心，不想这次旅游让妻子添了堵，王华颇懊恼。但经亲戚朋友提醒，王华发现：蚕丝被是假的；他买的两块玉，在北京市场仅售2000元至3000元。

　　西北工业大学人文与经法学院博士研究生何旺旺研究发现，王华夫妇的遭遇不是个案。在个别旅游市场购物店，游客消费额未满足导游需求，经常会被延迟去下一个景点游览，甚至遭遇谩骂。如，2016年10月7日，媒体报道称，云南导游骂不购物游客无赖。

　　但消费者维权困难。何旺旺认为，一方面大多数旅游者在消费过程中没有票据保存习惯，另一方面违法运营的旅行社或购物店故意不给消费者票据。王华夫妇在购买蚕丝被、玉器时，对方以各种理由不给发票。好在当时他们未支付现金进行刷卡消费，保留了相应证据。

　　何旺旺观察还发现，有的旅行社为赚取额外非法钱财，将游客拉到半路逼迫其同意改变游览路线，或将游客“转让”或“分包”给其他旅行社。李梅母女就有过类似遭遇。

　　2014年7月，李梅母女通过某旅游网站报名参加了“西藏卧飞十日游”，并支付12000多元团费、保险费，与对方签订旅游合同约定：2014年8月16日，由北京西站出发，8月25日，从拉萨返回。但8月19日，李梅母女随团到拉萨后，突然遭遇了旅行社弃团。

　　原定8月19日去林芝，但导游带领李梅母女一行游完西藏博物馆后，再无下文。眼见同酒店入住的其他旅行社团队，陆续出发去景点，李梅母女颇着急，多次找旅行社沟通，对方始终不予答复。直到8月24日，导游表示每人退700元，条件是不再追究弃团责任。

　　申海恩说，这种现象被称为导游甩客。旅游活动多在异地进行，旅游者对环境不熟悉，对导游、领队等依赖性强，类似纠纷时有发生。景点遗漏、改变行程、交通延误、酒店和餐食不达标、办证不合要求，强迫或变相购物、交通事故、溺水等现象是旅游业最常见的纠纷。

维权成本较高

　　为何导游甩客、商家宰客现象时有发生？何旺旺认为，这说明在利益诱导下，旅游经营者、商家、中间服务机构存在利益输送；也反映出仅有《旅游法》还不够，“有法可依，并不代表有法必依、执法必严、违法必究”“将《旅游法》落到实处，才是关键”。

　　王珩表示，尽管《旅游法》的颁布实施，对旅行社、导游、领队、景区等旅游经营者和服务者做了较详尽的约束和规范，但其对自驾游、自助游过程中遇到的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等消费活动，缺少详尽规范，仍要依靠当地政府及相关部门进行监督管理。

　　王峻岩说，旅游市场涉及领域广，监管涉及旅游、交通、卫生、质监、工商等多部门难度大；涉及地域广，跨区执法难度大。这导致消费者维权成本高，消耗时间长，取证困难。

　　申海恩研究发现，总体上看，我国旅游者维权成本较高。虽然大部分旅游纠纷涉及金额不大，但消费者通过诉讼维权付出的时间、精力、财力成本很大。尽管我国《民事诉讼法》规定小额诉讼可以适用简易程序，实行一审终审，但依照法律规定，审理期限为三个月。

　　申海恩表示，消费者如果想在更短时间内完成维权程序，行政投诉往往是解决纠纷的重要途径。但何旺旺认为，行政投诉并不是最好的救济途径。消费者在维权时，通常会遭遇“两不管”：景区旅游主管部门不管，居住地旅游主管部门不管。

　　李梅母女在拉萨遭遇旅行弃团后，电话咨询居住地辖区旅游监管部门北京市旅游局。对方告知旅行社的行为“不属于不可抗力”。2014年9月3日，李梅向北京市旅游局投诉，等待两个多月后，两人被告知，旅游公司愿每人赔偿1529元，合计3058元。

　　李梅母女不服遂向法院起诉。2015年2月2日，法院经审理认为，旅游经营者擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目等，致使合同目的无法实现，但未造成重大损失，故要求旅游公司退还合同款5000元，支付违约金2434.8元，赔偿交通费180元。

　　官司赢了，但维权成本不低。依据《北京市律师诉讼代理服务收费政府指导价标准（试行）》，民事诉讼案件审判阶段每件收费3000元至10000元。若按律师收费3000元核算，减去620元案件诉讼费，李梅母女获得赔偿不足4000元，每人获得赔偿不足2000元。

　　而该案一审结束日，距李梅支付旅游费时间近7个月、去西藏旅游的日子已半年。王华前期经过多次投诉、举报，成功追回部分款项，通过诉讼程序获得1800元补偿费，退回购买纪念品等损失费503元，减去1396元诉讼费，仅余907元。这尚且不算律师费。

非诉机制匮乏

　　何旺旺发现，大多数旅游者合法权益被侵害后，会选择忍气吞声。在许多人眼里，维权会产生大笔费用，要付出大量精力，且维权之路不一定平顺。在自媒体迅猛发展的今天，许多旅游者会选择微博、微信、发帖等诉苦，从而引起社会关注或当地执法部门注意，成功维权。

　　但这种维权形式常伴随着消费者遭遇十分恶劣的“宰客”行为，容易引起民众公愤，否则也是不了了之。何旺旺表示，这与监管部门执法不积极、各部门配合与协调机制欠缺及旅游运营者“宰客”违法成本太低有关。

　　比如：工商、公安、物价等多个部门有权管理“宰客”行为，但游客通常该向哪个单位投诉，具体哪个单位有权享有第一位管辖权，目前法律没有明确规定。何旺旺建议，国家有关部门应通过协调，开通一个类似于110的全国通用、容易记忆的旅游消费投诉电话。

　　事实上，针对旅游市场乱象，诸多地方政府加大了治理力度。如：2014年云南制定了《云南省旅游条例》；2015年，海南三亚市公安局成立了全国首支旅游警察队伍。2016年，全国多地法院设立了旅游巡回法庭。今年3月20日，云南推出了旅游巡回法庭地图。

　　但申海恩认为，不合理低价、强迫购物等现象，有着深刻的旅游市场竞争背景，只有对旅游市场主体重新整合，才能从根本上重塑旅游市场秩序。如果不能做到有法必依、执法必严，颁布再多法律，设立再多机构，无非是面子工程，与消费者权益无关。

　　申海恩称，当前旅游维权机制过分依赖行政机关管控，诉讼纠纷解决机制难以迅速启动和了结，行业协会功能缺位，非诉讼纠纷解决机制匮乏。这导致旅游行政机关不堪重负，消费者合法权益保护诉求无法得到妥当满足，从而促使消费者采取过激行动，激化矛盾。

　　何旺旺称，《旅游法》出台前，我国旅游业成立了中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国乡村旅游协会、中国旅行社协会等行业协会，但这些行业协会大多没有起到鞭策行业成员合法运营的作用，也没有承担起与各级旅游行政主管部门相互配合应该肩负的责任。

　　因此，我国旅游行业的健康发展、《旅游法》的深入贯彻和实施，不是制定和实施一部《旅游法》就可以万事大吉。既需要合理时间，也需要制定配合、支持《旅游法》实施的下位法，如“《旅游法》实施条例”、地方性法规，更需旅游行业组织积极发挥自律管理作用。

　　王峻岩表示，近年来，线上旅游交易平台发展迅猛，但在线平台设计环节多、责任认定相对模糊、未形成统一行业标准，消费者维权将更加困难。王珩表示，《旅游法》应加大当地政府及相关部门的法律责任，明确发生侵害人身、财产时，旅游经营者的应急处理义务。

　　申海恩认为，消费者在旅游活动中，要树立一个基本的朴素观念：好货不便宜，便宜没好货，旅游不是生活必需品，前者需要用金钱进行衡量，后者可能由国家社会供给；前者的质量与价格有极大的关系，后者质量和价格之间的决定关系并不显著。

　　何旺旺表示，《旅游法》制定和出台，对我国旅游业的健康发展和保障消费者合法权益而言，只是万里长征走完第一步，还需要各级旅游主管部门及相关部门强化执法，建立执法协调机制；旅行社加强自律，消费者自行学法、知法、懂法、用法，注意保护自己合法权益。

　　何旺旺说，现行《旅游法》对违法行为的处罚基准有待提高，游客出国旅游或到热点景区旅游，花费往往较多，一旦遭遇宰客后，可能一趟行程就难以继续，如果只处罚违法者2000元或5000元，违法成本太低。同时，法律还应该明确“宰客”等侵害行为的行政处罚主体。

　　（文中王华、李梅为化名）