民法总则立法博弈记

　　被称为中国“民事权利宣言书”的《中华人民共和国民法总则》在今年全国两会上表决通过。其中第153条被认为是“法院确认合同无效最常引用的法律依据”，在民法总则立法过程中，历经多方观点博弈，一度“出局”，最终又“落地生根”。

　　历经四次审议后，2017年3月15日上午，十二届全国人大五次会议举行闭幕会，表决通过了民法总则草案。

　　当天下午，中国人大网公布了《中华人民共和国民法总则》全文。

　　这是一部被称为中国“民事权利宣言书”的法律。

　　记者查阅全文发现，其中第153条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”

　　该内容在民法总则草案三审稿中表述为第155条：“违反法律、行政法规的效力性强制规定或者违背公序良俗的民事法律行为无效。”

　　据民主与法制社记者了解，这条被认为是“法院确认合同无效最常引用的法律依据”，在民法总则立法过程中，历经多方观点博弈，曾一度“出局”。

　　在十二届全国人大五次会议开幕前，民法总则草案已进行了三次审议，均在全国人大常委会层面进行。草案进行第三次审议时，此条款引发激烈争议。

　　3月8日下午，参加十二届全国人大五次会议的人大代表们拿到了民法总则草案四审稿，第155条已被剔除。

　　对此，孙宪忠、王明雯等多位全国人大代表，以及梁慧星、王利民等法学家均提出异议。

　　著名民法学家、中国社会科学院学部委员梁慧星，曾是民法通则起草组核心成员。他表示，第155条所述内容是“现代民法据以限制民事主体滥用意思自治最强有力的法律手段，当今各国民法典均有明文规定”。

　　全国人大代表、中国法学会民法学研究会副会长孙宪忠认为，“现在草案突然删除这一条文，不但使得立法严重脱离现实，还会给司法实践造成极大混乱。”

　　而按照全国人大会议议程，3月15日上午，十二届全国人大五次会议将对草案最终表决。

　　这是民法总则草案在大会表决前，最后的修改时机。

“我再努力一下”

　　2017年3月9日凌晨5点半，北京京西宾馆，孙宪忠便已起床，继续伏案改稿。

　　“发现稿子还是有缺陷，我再努力一下吧。”他说。

　　8日下午，民法总则四审稿下发给人大代表。面对其中多处改动，孙宪忠回到酒店便开始撰稿，提出了多条修改意见。其中，他强烈建议：恢复民法总则三审稿第155条。

　　作为民法典编纂小组核心成员，孙宪忠对于此次民法总则出台，充满期待。

　　大会开幕之前，他便将满满两页纸的《三言两语说说民法总则》，分发给上海代表团的60多位代表。他在朋友圈里写下一首长诗，并称“民法总则即将制成，思之夜不能寐”。

　　据民主与法制社记者了解，作为学者，孙宪忠见证了民法总则出台的全过程。作为全国人大代表，他连续四年提出了关于编纂民法典的议案。

　　“现在编纂民法典的步骤、方法跟我的建议是基本一致的。”孙宪忠说。

　　10日下午，他所在的上海团审议民法总则草案。孙宪忠公开发言表示，“这是法院系统经过整个历史实践产生的非常有创造性价值的提法，我认为（删除第155条）这是不妥当的做法，建议恢复这一重要条文。”

　　他进一步解释称，中国从计划经济向市场经济转型，这一转型现在还不能说已经完成，在此背景下，155条的规定是必要的。

“这点我附议！”全国人大代表、上海市市长应勇立即表示支持。

　　事实上，这一条文自民法总则起草以来一直存在。

　　2014年10月，党的十八届四中全会决定提出，将“编纂民法典”列为重大立法任务。

　　中国法学会副会长、民法学研究会会长王利明教授撰文称，“民法总则是民法典的总纲，纲举目张，整个民商事立法都应当在民法总则的统辖下具体展开。”   

　　在此之前，民法通则在我国民事法律体系中，始终处于基础性的地位。1987年开始，我国开始施行民法通则，对民事活动中一些共同性问题作出法律规定。

　　学界认为，现行民法通则在现实生活中所发挥的实际作用是令人遗憾的，已经不能满足现在社会实践的需要。

　　“我通过调研发现，在现行民法通则的156个条文中，司法实践中能被援引适用的也就只有诸如宣告失踪、宣告死亡及生命健康权等10多个条文，其中很多条款都被物权法、合同法、侵权责任法、公司法等法律所替代。”孙宪忠告诉民主与法制社记者。

　　于是，2015年，全国人大常委会法工委正式启动了民法典编纂工作，决定首先起草民法总则。

编纂民法典“两步走”

　　2017年3月9日，远在广东珠海的梁慧星也发出了“恢复民法总则草案三审稿第155条”的呼吁。已经73岁的他，通过网络发出了这份紧急建议长文。

　　他在文中疾呼：“删除本条的结果，使国家重大核心利益失去保护屏障和（强有力的）法律救济手段！国家重大核心利益任人侵吞、宰割，等于是不设防的领域。”

　　梁慧星曾在“东莞法律沙龙”详解了民法总则草案出台背景。

　　据他介绍，如何编纂民法典，学者们提出了两个方案，一个方案叫“三步走”，另一个方案叫“两步走”。

　　“其中孙宪忠教授提出了‘两步走’的方案，即第一步制定民法总则，第二步整合其他民商事单行法律为民法典的思路。经过反复斟酌，最后全国人大常委会法制工作委员会决定民法典编纂采用‘两步走’的方案。”梁慧星说。

　　据孙宪忠教授透露，他提出的“两步走”方案，分别被列入全国人大2014年第9号议案和2015年的第70号议案中。

　　此后，最高法院、最高检、国务院法制办、中国社科院、中国法学会五家单位，成立了民法典编纂工作协调小组，并组织了工作专班开展民法典编纂工作。    

　　据民主与法制社记者了解，中国法学会成立了民法典编纂项目领导小组（以下简称编纂小组），由中国法学会党组成员、副会长张鸣起担任组长，王利明任副组长。

　　2015年4月20日，编纂小组组织撰写的《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿》正式向全社会征求意见。

　　2016年6月，《民法总则》草案形成，并提交第十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议。

　　据全国人大常委会副委员长李建国介绍，2016年10月、12月，全国人大常委会又先后两次审议了民法总则草案，并且每次于会后都将草案审议稿在中国人大网公布征求社会公众意见，两次将草案印送全国人大代表征求意见，还将草案印发中央有关部门、地方人大、法学教学科研机构征求意见。

三审稿第155条“出局”

　　2016年12月20日上午，十二届全国人大常委会第二十五次会议对民法总则草案进行第三次审议。

　　民主与法制社记者查阅三审意见简报得知，此次审议时，第155条突然引发争议，于是在随后的四审稿中被删除。

　　当天，全国人大常委会委员、副秘书长韩晓武在评价民法总则立法时提出，“民法总则的制定，不仅要着眼于当下，还必须着眼于未来。”

　　他特别强调，有的立法为了能“顺利通过”，刻意回避一些争议较大的问题，“立法的这一处理策略，虽然一时看可能是成功的，但从长远看是不可取的。民法总则一定要注意避免这个问题。”

　　委员们讨论至草案基本原则第9条“处理民事纠纷，应当按照法律法规；法律法规没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗”时，全国人大法律委员会委员吴浩提出，法律和法规连用时，法规主要指国务院的行政法规和地方性法规，可能会导致对私法领域、民事领域的一些过分的干预。他建议“原则上不要依照法规的规定”，写到“依照法律规定”即可。

　　时任全国人大常委会委员、中央政法委副秘书长的徐显明提出，支持吴浩的观点。“民事权利是公民的基本权利，如果用行政法规、地方性法规去规约它，是不符合法治原理的。”

　　十二届全国人大常委会副委员长、最高法院原副院长万鄂湘提出，本条规定要与第155条配合起来看，第155条规定了“违反法律、行政法规的效力性强制规定”，这与本条相适应。

　　万鄂湘认为，并不是所有的行政法规都可以适用，而是指“行政法规中的效力性强制规定”不得违反。

　　“如果删除本条中的‘法规’，第155条中的‘行政法规的效力性强制规定’也要删除。这是个配套的问题。”他说。

　　人大常委会会议结束后，2016年12月底，全国人大常委会办公厅将草案三审稿印发全体全国人大代表征求意见。

　　据记者了解，原本在草案二审稿中，此条表述为“应当依照法律规定”，所以在后来的审议中，也有人大代表建议恢复。例如全国人大代表高广生建议，删除本条中的“法规”一词。

　　据全国人大公开资料显示，关于草案三审稿第155条的规定，有江苏团代表建议，将“效力性强制规定”改为“强制性规定”。有甘肃团代表则提出，草案第144条已有相关规定，建议删除第155条。

　　最终，在提交十二届全国人大五次会议审议的四审稿中，第155条“出局”。

法律“落地生根”

　　全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯是全国人大常委会委员，全程参与了民法总则草案的四次审议。

　　审议期间，她经常熬夜工作。“每次审议，时间都异常紧张，有时一天只睡两三个小时。”王明雯告诉民主与法制社记者。

　　王明雯已是两届全国人大代表，在履职10年间，她为多部法律的制定和修改提出建议。据民主与法制社记者了解，在最终通过的民法总则中，共有13处采纳了她的修改意见。

　　此次，王明雯也建议恢复民法总则草案三审稿的第155条。

　　王明雯与梁慧星曾作为四川选出的十一届全国人大代表，一同出席全国人大会议。她曾时常就相关法律问题向梁慧星请教和探讨。而此次她的观点与梁慧星相近。

　　在3月10日的四川团全体会上，王明雯强烈建议恢复草案三审稿第155条关于违反效力性强制的规定，她指出，155条是民法通则第58条、合同法第52条的体现，“是现代民法据以限制民事主体滥用意思自治（合同自由）、维护国家重大核心利益的最强有力的法律手段”，法国、德国、荷兰等当今各国民法典均有明文规定。此外，我国台湾和澳门地区的民法典也有明确规定。

　　“这是法院确认合同无效最常引用、最为方便的法律依据。”王明雯说。

　　她在中国裁判文书网检索判决理由、裁定理由中含“违反法律、行政法规的强制性规定”关键词的民事裁判文书，有29万多件；含“损害社会公共利益”关键词的，则有1.79万件。

　　“这充分表明，该条是我国立法和实践的成功经验。删除后法院确认合同无效就没有了直接的法律依据，国家重大核心利益失去了保护屏障和强有力的法律救济手段。无法维护国家利益、公共利益、市场秩序、道徳伦理，更有悖于社会主义核心价值。”王明雯表示。

　　各团组全体会结束后，王明雯、孙宪忠等代表的观点被全国人大会议法案组收录，并立即上报。随后，他们的发言经媒体报道后，也引发了热议。

　　3月11日，法律委员会召开会议，对代表们提出的修改意见逐条研究，并“尽可能予以采纳”。当天下午5点半，王明雯接到了人大法案组工作人员的电话，就她提出的建议采纳情况进行了沟通。

　　13日下午，民法总则草案提请大会表决还有两天，民主与法制社记者在四川团住地看到，全国人大常委会法工委副主任张荣顺专程赶来，与王明雯面对面交流了部分修改意见。

　　“交谈十分愉快。得知我这次提出的建议有五条被采纳了，很开心。作为法律人，还有什么能比为民法总则这样重要的法律出台作出贡献更自豪的事吗？”王明雯说。

　　而在全国人大会议之外，学者们也在行动。不仅有梁慧星教授发布“紧急建议”呼吁，作为民法典编纂小组负责人之一，王利明教授在看到四审稿的第一时间，就给法工委打了电话，同样表达了恢复三审稿155条的愿望。

　　据统计，全国人大法律委员会根据各代表团的审议意见，以及政协委员和有关方面的意见，对民法总则草案作出126处修改，其中实质性修改55处。

　　2017年3月15日上午，十二届全国人大五次会议举行闭幕会。民法总则草案以2782票赞成、30票反对、21票弃权，顺利通过。中国民法典编纂工作“两步走”的计划完成了第一步。

　　在正式发布的民法总则全文中，草案第155条转化为民法总则第153条，以法律的名义“落地生根”。

　　王利明教授称，“这在中国民事立法史上具有里程碑式的意义，为我国民法典的制定提供了新的历史契机。”