开门立法 民法总则诞生记

   3月15日上午。北京，人民大会堂，十二届全国人大五次会议闭幕会上，中国民法典的开篇之作——《中华人民共和国民法总则》诞生了。被誉为“社会生活百科全书”的民法典翻开了第一页。

    3月15日，十二届全国人大五次会议闭幕会上，全国人大代表投票表决通过《中华人民共和国民法总则》（以下简称民法总则）。自此，被誉为“社会生活百科全书”的民法典翻开了第一页。

    今年10月1日起，民法总则将施行。

人大代表积极建言　

    根据民法总则，自然人的人身自由、人格尊严受法律保护。自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。民事主体依法享有物权、债权、知识产权、继承权等。

    “民法总则的通过，是中国法治走向成熟的标志性事件，也是公民人身权利和财产权利得到精细化法律保护的里程碑事件。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说。

    1986年，我国出台了民法通则，结束了新中国没有系统民事立法的历史，而编纂民法典是中国几代法律人的梦想和夙愿。

    新中国曾先后四次启动民法典制定工作，均因条件限制没有完成。2014年，中共十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将编纂民法典作为重点领域立法中的重中之重，为民法典的诞生营造了良好政治环境。

    鉴于编纂民法典这项宏伟工程的艰巨性和持久性，最高立法机关最终确定了先出台民法总则，后编纂民法典各分编的“两步走”工作思路。随后，编纂工作迅速进入最高国家权力机关的立法程序。

    全国人大常委会法工委民法室副主任石宏说，去年全国人大常委会三次审议民法总则草案。三次向社会公众征集意见，共收到各界7万多条意见。立法工作者逐条进行了研究，许多意见被吸纳。

    值得一提的是，2016年5月27日，全国人大法工委主任李适时、副主任张荣顺、民法室主任贾东明等召集了9位专家代表，听取民法总则草案的修改意见，“全国人大法工委广泛听取各界意见，开门立法，几乎一天一个草案稿，我在会上提了20条具体建议。”全国人大代表秦希燕对记者说。

    当时，民法总则草案尚未进行一审，作为全国法院系统唯一的基层代表朱正栩法官也是其中9位代表之一。

    “去年6月，我突然接到全国人大常委会的电话，邀请我参加民法总则草案座谈会。”朱正栩说，从2016年6月到2017年1月，她与民法总则草案有过四次“交集”。

    3月5日晚，朱正栩向记者表示，根据在基层法院司法实践中遇到的问题，座谈会上她就“监护”章节，提出了修改意见。

    “比如，父母双亡的未成年人在损害他人权益时，亲属都不愿承担监护责任。”她说，根据现行规定，需要未成年人住所地的居委会、村委会在近亲属中指定。但现实中，居委会、村委会通常拒绝指定监护人，这直接造成案件缺少被告而“卡壳”。

    对于“没有监护人的人”，现行民法通则规定“由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”。但事实上，村委会和居委会并不具备监护能力，人员、经费都很紧张。因此，她建议，遇到此类情况由民政部门承担起监护责任。

    朱正栩的这些建议，在民法总则草案中均得以体现，草案对监护制度进行调整，规定监护人缺位时，民政部门将承担监护责任。草案还规定，法院也可以指定监护人，这就可以有效解决案件“卡壳”。

    此后，她三次参与草案的研读和讨论。“在推动民法总则立法的过程中，我只是一朵小浪花，正是社会各界的共同参与，才推动民法总则更加科学、严谨。”朱正栩说。

向社会广纳民意

    民法总则涉及方方面面的权益，需要听取多方面声音。2016年10月、11月，全国人大常委会在北京、四川、宁夏和上海，分别召开4次座谈会，直接听取各方面对民法总则草案的意见。

    同时，印发草案稿征求各地各有关部门、部分院校和法学研究机构、部分全国人大代表的意见；草案全文3次上网向社会公开征求意见，共收到70227条意见；中国法学会累计24.9万字的专家咨询报告在立法中发挥重要作用。

    据参与民法总则专家建议稿起草的中国人民大学法学院教授、中国民法学研究会秘书长王轶介绍，中国法学会作为民法典编纂工作的参与单位之一，根据全国人大常委会法工委的统一协调安排，中国法学会成立了“中国法学会民法典编纂项目领导小组”。该领导小组组织撰写了《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿（征求意见稿）》，主要面向法律界、法学界人士进行意见征求。

    “相关统计显示，通过各种渠道反馈的意见的汉字总数达到83万多字。在民法总则草案提交人大常委会进行审议的程序启动后，在2016年6月、10月、12月，全国人大常委会对民法总则草案做了三次审议。每次审议过后，全国人大常委会都会公布民法总则草案征求意见稿。利用现代各种传播手段，去介绍民法总则的内容，尽可能利用所有方式广泛征求民众意见。”王轶说。

    此外，全国人大代表李亚兰告诉记者，此次民法总则的立法过程，无论是立法工作的社会宣传、专家和社会各界的参与度来说，不管是从学术的角度，民意的角度，还是从立法技术的角度，都彰显了科学立法、民主立法、开门立法的中国特色。

    3月9日，十二届全国人大五次会议举行记者会，全国人大常委会法工委副主任张荣顺就“民法总则草案与人大立法工作”的相关问题答记者问时表示，“这次全国人大常委会对民法总则草案的三次审议，常委会组成人员和全国人大代表提出的意见整理起来有400多页（A4纸）。在三次向社会公众征集意见中，我们共收集到7万多条意见，在这期间还有各种团体举办的研讨会、座谈会，专门写信向我们反映意见的还不包括在内。”

    他进一步强调，对这样多的意见和建议，全国人大法律委、全国人大常委会法工委职责所在，必须逐条进行研究，每一条都要看、都要研究。大家看到民法总则草案的变化过程，一审稿的时候是186条，到三审稿的时候增加到210条，这背后主要是研究各个方面的意见。

    也就是说，民法总则起草过程中，在现行民法通则基础上，总结30多年民事立法及其实践经验，广泛听取社会各界人士意见，深入研究民事活动的新情况、新问题，经过充分论证后起草出来的。

    对此，全国人大代表、清华大学教授周光权打了个生动的比喻，民法总则草案“是从中国的土壤中生长出来的”。

    全国人大代表、中国社科院法学所研究员孙宪忠为制定这部法律倾注了多年心血。他说：“有了民法总则，13亿中国人的生活之路将走得更安全、更踏实、更有平等的机会、更有尊严。”

呼吁民法典尽快出台

    全国人大代表吴青是北京市金杜(广州)律师事务所合伙人。作为法律人，她一直致力推动法制进步，在当选第十二届全国人大代表的4年多时间里，她共提出了5件立法议案，其中3件已经完成，这其中就包括今年在全国两会上审议的、作为民法典总编的民法总则草案。

    3月11日下午，在广东代表团驻地首都大酒店，吴青向记者表示，“五年三部重要的立法我都深度参与了，作为全国人大代表，我很有成就感。”

    作为资深法律工作者，吴青深知民法典的重要性。2015年3月2日，十二届全国人大三次会议召开前夕，她跟随广东代表团飞抵北京。次日，她就迫不及待地来到了著名民法学家、中国人民大学副校长王利明的办公室向他请教关于民法典的问题。

    在将近一个小时的沟通中，王利明教授无私地将之前搁浅的民法典草案交给了吴青。回到驻地后，吴青经过不断修改、完善，最终形成了近3000字的《关于尽快重新启动民法典编纂的议案》，并在十二届全国人大三次会议期间提交给了大会。

    就在十二届全国人大三次会议期间，全国人大常委会法工委牵头成立了由最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、中国社会科学院、中国法学会5家单位参加的“民法典编纂工作协调小组”及专门负责起草的“工作小组”，启动了民法典的编纂工作。

    2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议召开，对民法总则（草案）进行第三次审议。列席常委会会议的吴青惊喜地发现，5月座谈会、11月研讨会上她提出的一些意见已经被采纳。

    如今，民法总则诞生，规定父母子女之间的抚养、赡养关系，强调家庭的监护责任，鼓励和保护见义勇为的行为，对作假、欺诈、胁迫、恶意串通、损害他人权益等行为的效力作出了否定性的规定，背后贯穿着社会主义核心价值观。

    “我们很多人可能一辈子都不会用到刑法或者其他专门法律，但是每个人的衣食住行、经济活动都离不开民法。”全国人大新闻发言人傅莹曾如此评价民法总则的意义。

    近年来，中国立法进程明显加快。仅2016年通过的法律就有公共文化服务保障法、中医药法、环境保护税法等。今年，中国计划将行政监察法修改为国家监察法，拟于2018年提请全国人民代表大会审议。

    全国政协委员、天津财经大学法学院教授侯欣一指出，中国立法任务依然任重道远。在公法领域，行政程序法还未出台，需要加快制定。民法领域，民法总则已迈出重要一步，民法典应尽快出台。