李明蓉：检察机关更适合做公益诉讼主体

    全国政协委员、福建省人民检察院副检察长李明蓉希望，公益诉讼继续通过扩大试点积累经验，进而通过立法或者修法确立检察机关提起公益诉讼的主体地位，最终达到完善公益诉讼制度的目的。

  “建议全国人大继续授权检察机关提起公益诉讼，并且扩大到全国所有地方的检察机关。”全国政协委员、福建省人民检察院副检察长李明蓉接受民主与法制社记者采访时表示，这是她在全国政协十二届五次会议上递交的提案。

　　“2015年7月1日，全国人大常委会特别授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，期限为2年。授权时间马上就截止了，授权截止之后，如果再继续开展就缺乏法律依据。”在李明蓉看来，施行近两年的公益诉讼改革试点对于公益诉讼制度的探索和立法都是远远不够的。

　　她的设想是，继续扩大试点积累经验，进而通过立法或者修法确立检察机关提起公益诉讼的主体地位，最终达到完善公益诉讼制度的目的。

　　而在福建，经过近两年的公益诉讼改革试点颇具成效，形成了独特的“生态检察”模式，被各地所推崇。

“提起行政公益诉讼压力大”

　　“探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会明确提出的要求，这是一种对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。”李明蓉介绍说。

　　传统的民事诉讼为了防止诉权滥用，规定公民、法人或其他组织只有在于案件“有直接利害关系时”才有权提起诉讼。这也就意味着，一些涉及公共利益，但是对公民、法人、或其他组织没有“直接利害关系时”，就不能提起诉讼。

　　“检察机关参与公益诉讼，主要目的就是为了维护和实现公共利益。”李明蓉说。

　　2012年修正的《民事诉讼法》为单行立法授权特定主体提起公益诉讼留下活口，明确对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　虽然民事诉讼法没有明确哪些机关和组织可以启动民事公益诉讼，但它毕竟为全国人大及其常委会制定个别立法进行民事公益诉讼的授权提供了依据。

　　但针对行政机关乱作为、不作为，导致损害国家和社会公共利益的违法行为，2015年5月1日正式施行的《行政诉讼法》却并没有把行政公益诉讼的设想纳入其中。

　　倒是在《行政诉讼法》施行两个月之后的2015年7月1日，全国人大常委会特别授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，期限为2年。

　　这也就意味着，检察机关作为提起公益诉讼的主体地位得以暂时确立。

　　李明蓉介绍，按照最高检的要求，检察机关提起的民事公益诉讼案件范围包括，污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。行政公益诉讼方面主要为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。

　　“按照最高检要求，试点期间，我们重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”李明蓉告诉民主与法制社记者，公益诉讼改革试点在福建起到的效果还是很明显的，但提起行政公益诉讼的压力和阻力都很大。

　　“由于行政公益诉讼针对的是行政机关，被提起诉讼的行政机关对我们的工作是很不理解的，这方面我们做了很多工作，最后效果还不错，党委和政府都比较支持。”李明蓉介绍，对一些部门来说，提起公益诉讼也就意味着他们的工作没做好，但提起公益诉讼之后，对他们的触动还是比较大的。

　　李明蓉认为，在现实中，检察机关提起行政公益诉讼是一种非常有必要的推动，可以推动行政机关更好地做工作，实际上也是对行政机关工作的一种支持。

“诉前程序很重要”

　　公益诉讼改革试点在福建落地近两年，李明蓉发现，对于在环境公益诉讼方面，更多公益诉讼案件走的是诉前程序，她认为，评价公益诉讼改革试点是否有成效，不能仅仅看某个地方一共提起了多少件公益诉讼案件，还要看他们走的诉前程序的案件数量。

　　在提起公益诉讼前，检察机关设置了诉前程序，规定在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。而在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

　　李明蓉观察发现，在全国各检察机关提起公益诉讼试点地区都存在同样的情况，就是诉前程序很多，但是真正提起公益诉讼的并不多，“像行政公益诉讼，一年几千件的诉前程序，只有几百件是提起公益诉讼的。”

　　李明蓉认为，这说明诉前程序是一个非常有效的手段，也意味着，检察机关向行政机关发出检察建议之后，行政机关事实上都采纳了检察建议，并且落实解决了检察建议所提出的问题，“问题解决了，也就不需要继续提起公益诉讼了。”

　　对于行政公益诉讼，没有出现在《行政诉讼法》的内容里，其实体现了立法者对行政公益诉讼的态度是谨慎的，也是存有分歧的，但是并不排斥改革，所以授权检察机关先行进行试点。而在社会上，对检察机关能否履行好行政公益诉讼的职责，一直颇具争议。

　　李明蓉则希望，社会上对检察机关提起公益诉讼的评价能形成一个共识，不能仅以检察机关一年提起公益诉讼的数量来说明检察机关提起公益诉讼是不是有效果。

检察机关

更合适做公益诉讼主体

　　对于提起公益诉讼的主体，目前法律并没有做出明确的规定。而检察机关却在2015年获得全国人大常委会的临时性授权，可以作为提起公益诉讼的主体。

　　李明蓉认为，两年的公益诉讼改革试点，说明检察机关作为公益诉讼主体在我国目前的体制下是最合适的。

　　她表示，一方面检察机关作为我国的法律监督机关，公益诉讼要维护的就是社会公共利益，其实，这也是检察机关本身的一个职能。另一方面，检察机关与其他社会组织团体相比，在业务上更具专业性，作为国家检察机关更加能够代表公共利益，同时也更具有权威性。

　　“检察机关拥有民事和行政的起诉权，是落实法律监督职能的一个手段，有点类似于刑事的公诉权，公益诉讼也就意味着检察机关可以提起民事公诉和行政公诉。”李明蓉表示，检察院内部也设置有民事行政检察机构，行使民事行政检察权，“这就为提起公益诉讼积累了一定的经验，如果换成其他团体或者机构，对于他们来说是不利的。”

　　李明蓉表示，目前，提起公益诉讼的范围主要集中在国有资产流失、生态环境遭受破坏、食品安全这三块。他举例，涉及环境污染方面，由检察机关提起公益诉讼，检察机关就相对专业，因为涉及很多鉴定认证问题、资金支持问题、人员素质问题。

　　“特别是专业鉴定的问题，在整个社会都是比较欠缺的，能够从事或者鉴定的一些机构本身就很少，检察机关有着长期从事调查取证的经验，在调查取证方面还是有一定优势的，但是对于其他机构来说，就更加不懂了。”李明蓉说。

　　李明蓉坦言，即使检察机关在提起公益诉讼的过程中，也是面临很多困难的。对于检察机关来说，人才队伍在公益诉讼方面也是一个明显的短板，特别是专业要求特别高的人才。

　　李明蓉认为，这和检察机关历史发展有关系，“检察院之前其实是一个刑事检察院，在民事和行政方面做得比较少，所以这两块是比较弱的。”

　　因此，她希望全国人大能够继续授权试点，通过试点培养更多的人才。“授权就是继续在某些领域先获得一些经验，继而能够上升到规范性的层面上来，然后扬长避短，发挥长处，为启动修法争取时间和经验。”

积极进行“生态检察”探索

　　最高人民法院、最高人民检察院的工作报告都提到福建在生态环境保护方面，法院和检察院所起到的作用。“尤其是由福建推动的生态检察模式被写进最高人民检察院的工作报告，对此我非常欣慰。”李明蓉评价2017年“两高”工作报告时说。

　　李明蓉介绍，福建作为检察机关开展公益诉讼试点的一个地区，这两年来，福建省在公益诉讼方面取得的成效显著，主要是在生态环境保护方面。

　　数据显示，从2015年9月福建省检察院部署开展公益诉讼试点以来，全省共排查公益诉讼案件线索495件。其中，通过检察建议等方式履行诉前程序404件。行政诉前程序案件398件，相关行政机关纠正违法或履行职责的有304件，占76.4%。各试点地区提起公益诉讼31件，为国家挽回经济损失2亿余元，法院已经判决9件，检察机关均胜诉。

　　从福建省检察机关办理的公益诉讼类型看，生态建设领域案件占比超六成。为什么开展公益诉讼从生态领域入手，李明蓉解释称，主要是立足福建省情和生态资源优势，围绕中心服务大局来谋划推进工作的部署和安排。

　　她介绍，福建生态环境优越，森林覆盖率居全国首位，是全国唯一水、大气、生态环境全优的省份。对此，福建省检察机关积极探索“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的新模式，着力构建重点打击、修复补偿、源头治理并重的新格局。

　　2015年，福建省政府与省检察院联合召开首次工作协作通报会，决定建立依法行政与检察监督工作互动机制，将探索生态公益诉讼作为重要内容，从而构筑起行政、民事、刑事“三位一体”的多元化生态环境案件法律监督保护格局。

  李明蓉介绍，在生态建设方面，福建还首创“补植复绿”机制，这被称为“一诉双赢”的恢复性司法。这一机制是指在办理破坏森林资源案件中，对遭受破坏的森林资源，由犯罪嫌疑人以承担劳务、缴纳植树保证金、亲友代植等形式补植补种树木、恢复生态功能，司法机关据此依法对破坏森林资源的当事人从宽处理。

　　“也就是说，我们在严厉打击破坏生态环境违法犯罪行为的同时，更注意发挥司法修复生态环境的功能。”李明蓉说。

　　近年来，福建省检察机关还以“补植复绿”为切入点，逐步将生态修复补偿机制从森林推广运用到大气、水流、土地、矿场等领域，探索养鱼治污、流域综治、跨区整治等多样性生态修复行为。

　　“检察机关加强生态环境司法保护只有进行时、没有完成时。”李明蓉说，在毁坏林木、非法采矿、污染水源等破坏生态环境刑事案件中实行有针对性的多样性生态修复，不仅能使受损的生态环境得到及时、有效的补偿和修复，还能给被告人一个改过自新的机会，有利于化解矛盾、促进和谐。

　　据李明蓉介绍，福建检察机关除了严格依法有序推进生态公益诉讼等机制外，还主动督促、支持有关行政机关、社会团体对损害生态公共利益的行为人提起诉讼，或结合刑事附带民事诉讼以补偿受损生态。