加大文化立法力度，改善文化立法现状

    文化法律是中国特色社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分，但是目前我国文化立法总体来说较为滞后，绝大多数文化领域缺少法律规范，主要靠行政机关的行政法规、规章甚至规范性文件支撑。十二届全国人大五次会议新闻发言人傅莹表示，今年立法的一项重要工作是加大文化产业立法力度。

    2017年3月4日，十二届全国人大五次会议在人民大会堂新闻发布厅举行新闻发布会，大会发言人傅莹回答中外记者提问时说：“在我们国家历史上，每当经济进入一个繁盛的阶段之后，往往出现文化、艺术的大发展。现在中国人均GDP已经超过5万元人民币了，也接近了国际中等收入的水平。人民群众的精神文化需求不断上升。在我们的法律体系中，文化类法律相比而言确实少一些。”

    党的十三届四中全会以来，我国先后出台和修订了《广播电视管理条例》《出版管理条例》《中外合作音像制品分销企业管理办法》等一批重要法规，文化产业立法工作取得明显进展，为促进和保障文化产业健康发展提供了一定的法制基础。但是由于我国文化产业立法起步较晚，基础薄弱，现有文化产业法规的数量、层次已不能满足文化产业快速发展的需要。据了解，目前国家已经制定的有关文化的法律、行政法规和文化行政规章超400件，各地方的权力机关和行政机关根据各自地方的实际情况，还制定了大量的地方性法规和规章。但是目前我国文化立法总体来说较为滞后，绝大多数文化领域缺少法律规范，主要靠行政机关的行政法规、规章甚至规范性文件支撑。

《公共文化服务保障法》

打开突破口

    在十八届三中全会之前，我国公共文化领域的法律只有《文物保护法》《非物质文化遗产法》，以及与公共文化关系密切的《著作权法》，俗称“二部半”法。我国公共文化建设仍然处于主要依靠部门规章、“红头文件”，没有完全走上法治轨道。

    2014年初，全国人大启动了《公共文化服务保障法》立法工作。同年11月，党的十八届四中全会明确要求“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化”，将立法工作推进快车道。2016年12月25日，《公共文化服务保障法》经全国人大常委会第25次会议表决通过，于2017年3月1日起施行。

    十二届全国人大五次会议新闻发言人傅莹表示，《公共文化服务保障法》的出台是文化立法的一个突破，其着眼点在于保障人民群众基本的文化权益，规范公益性和普惠性的文化建设和文化服务，明确各级政府的职责，当然也欢迎社会力量的参与。

    另外，这部法律重视推进促进公共文化服务均等化，鼓励提高公共文化设施的使用效能。我国城乡之间、区域之间差异确实较大，需要努力采取措施，实现无论在城市还是在乡村，都应该能够公平地享受到政府提供的基本文化服务，更好地传播和弘扬社会主义核心价值观。

    华东师范大学经管学部信息管理系教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员金武刚认为，与《义务教育法》《消费者权益保护法》相比，《公共文化服务保障法》出台落后了二三十年。但是，国家制订一部法律，通常是对现有政策的巩固与推广，是对地方经验的提炼与升华，常常需要经历一段时间的实践检验，才能逐步得到人民群众的普遍认可，才能择机而上、顺时而为形成法律。

    从2014年初启动立法，到2016年底法律正式出台，短短两年多时间，一部公共文化领域的“基本法”得到顺利出台，金武刚认为，这不仅是我国在文化立法史上，在其他国家立法史上也是罕见的。

    金武刚认为，立法的重要目的是建立一系列基本制度。这些制度大多来源于已有政策执行后的经验总结与提炼，与政策不同的是，法律用强制手段来落实制度，在规制力上远高于一般政策。

    金武刚举例说，以2011年1月文化部、财政部联合发文《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》后，全国公共图书馆普遍实行了免费开放政策。但是，他在2013年初参与的一项调研中发现了免费开放政策在落实过程中出现的问题。“这些问题的解决，很大程度上依赖地方各级政府的勤政与自觉，因为中央部委无法直接管辖，惩罚措施相对乏力。”金武刚说，“现在有了法律保障，情况就不一样了。从此以后，公共文化设施免费开放制度的落实，有了‘硬杠杠’的法律保障。”

《电影产业促进法》

扭转行业乱象

    2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《电影产业促进法》，并自2017年3月1日起施行。人民法院影视中心主任、中国文艺评论家协会视听艺术委员会委员田水泉认为，《电影产业促进法》出台既是必要的，也是必然的，不管是对国家法治体系建设，还是对电影产业的发展，都具有十分积极的作用。

   “不可否认，这个产业在发展过程中，也出现了这样那样的问题，有些问题仅凭一些临时性制度或部门规章很难解决，必须提升到法律层面进行规范和调整。如如何进一步激发电影创作和市场活力，建立电影市场诚信体系的问题，电影产业发展安全等等。”田水泉说，从目前电影产业的发展阶段来讲，具备了制定、实施相关法律的客观条件。

    在田水泉看来，我国的电影产业化发展毕竟时间不长，在发展的过程中肯定会出现这样那样的问题，这都是正常的。不仅是电影产业，其他行业也是一样。他认为，《电影产业促进法》对整个产业的调整作用，从这部法律在全国人大通过之时就已经开始了，许多电影从业者已经自动对照该法的具体规定来规范相关电影项目的运作。“较为明显的是，我们都已经关注到，以前严重扰乱市场的一些行为诸如票补、注水、偷票房、高片酬等现象，在一定程度上已经得到扭转。”

    田水泉说，《电影产业促进法》对之前一段时间电影产业发展中出现的一些问题进行了规范，但随着各种形势的变化，也不排除将来还会出现其他问题，这些都很正常，可以根据形势需要，通过司法解释甚至修法等方式作进一步调整、完善。

   《电影产业促进法》共六章六十条，涵盖了电影创作、摄制、发行、放映等全产业链条，有的规定如降低电影摄制门槛、取消单片摄制许可证等，法律实施效果会立即呈现。

   “有的规定如对优秀国产电影创作的支持、对电影人才的扶持等，还需要相关主管部门制定相应实施细则，其法律效果的彰显可能还需要一个渐进过程。”田水泉说，“总之，《电影产业促进法》的实施，对电影乃至整个国家文化产业的繁荣发展，具有深远的历史意义。”

多部法律或可期待

    2016年，全国人大常委会先后通过了《电影产业促进法》和《公共文化服务保障法》，并于2017年3月1日正式施行。傅莹表示，本届人大常委会加大了文化立法的工作力度，正在制定《文化产业促进法》和《公共图书馆法》，另外准备修改《文物保护法》和《著作权法》。

    有专家预计，按照“十二五”时期相关规划发布的时间规律，今年将有《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》和文化部《文化产业发展专项规划》出台。这两部重要规划，特别是文化部《文化产业发展专项规划》将根据国家“十三五”规划和其他上位规划，针对文化领域特别是文化产业领域在“十三五”期间的发展做出规划设计，将成为“十三五”时期文化产业发展的根本依据。该规划将围绕到2020年实现文化产业成为国民经济支柱性产业的目标，着眼于完善现代文化产业体系等要求进行编制。

    国控体育文化有限公司董事长周国超表示，从两会期间释放出的文化产业立法信号来看，未来的文化立法很值得期待。他认为，尽管有的产业已经有相应的法律，但是随着社会的进步和产业的发展，修法态势紧迫。

    金武刚也表示，法律只是对已经达成共识的内容进行规范，还有一些未得到高度认同，或者经协商尚未达到一致，或目前无法处理的问题，只能暂且放下，等待以后条件成熟时再加以修订。