浙江：“立法案”关注百姓热点问题

  法治浙江建设已历经10年，今年的浙江省两会，代表委员热议“立法”，期望以此推动依法治省水平走在全国前列。

　　在1月中下旬召开的浙江省两会上，浙江省政协常委、浙江省检察院副检察长张雪樵带来了一份《关于加强对无人机监管的建议》，建议在国家立法尚未出台之前，浙江省可先行制定地方性法规，为国家立法积累经验。

　　今年的浙江省两会，代表委员关注立法热情之高为历史罕见。据大会秘书处议案组统计，共收到代表10人以上联名提交的议案21件，而这21件议案全部为立法案，涉及要求制定或修改经济、社会文化和生态环境等类型的地方性法规，内容集中在加强城乡建设、综合行政执法、医疗服务、家庭教育和社区管理等方面。

　　浙江理工大学法政学院院长王健教授指出，法治浙江建设已有10年，浙江的依法治省水平要走在全国前列，必须与改革开放、经济发展的水平相匹配，站在高水平全面建成小康社会的高度，对法治提出更高的要求。

无人机监管盲区

  浙江省人大常委会副秘书长、法工委主任丁祖年告诉民主与法制社记者，2016年，浙江省人大常委会共审议26件地方性法规、决定，其中通过20件，立法数量创本届省人大常委会之最。

　 “这些地方性法规、决定都充分体现了民意，2016年，仅省人大常委会法工委就组织开展立法相关调研400余次，平均每件法规收集修改意见建议200余条，这其中就包括了人大代表、政协委员的意见和建议。”丁祖年表示。

  在今年浙江两会召开之际，杭州萧山国际机场发生一起无人机事件，一架无人机在450米高空与客机擦肩而过。该事件在社会上引起热议。

　　过去一年，张雪樵一直思考无人机监管盲区问题。这次省两会上，他的《关于加强对无人机监管的建议》适逢其时。

　　资料显示，无人机消费市场近年来出现井喷式增长，目前中国无人机数量已超过2万架，广泛应用于农业植保、物流、测绘、海事、交通指挥等领域。但问题也日益凸显，飞行过程中发生坠落事故造成人员和财产损害、干扰军民飞行器正常飞行、航拍“偷窥”侵犯隐私权、泄露国家机密等。

　　据张雪樵的调查，无人机飞行与使用大多既无规范约束也无监管措施，基本都是未经登记的“黑飞”：“在我国，拥有无人机的，一半以上都是‘黑飞’，与之伴随的飞行安全问题日益严峻。全国各地多次出现的因无人机‘黑飞’引发的案件，行为人一般被处以罚款或者行政拘留，很少受到刑事追责。这里暴露出在无人机法律方面存在的障碍和漏洞。”

　　目前国内虽有一些关于无人机生产使用规定，但较为原则、笼统，缺乏指导性，还有许多问题没有规定。缺乏统一系统的法律规制，导致监管没有形成体系化、规范化。

　　“虽然有《民用无人机空中管理规定》《民用无人机适航管理工作会议纪要》等规定，但这些规定多为临时性、部门性规定，效力不强；对于有关审批程序、管理规定、适航标准、处罚标准的规定也相对滞后，飞行条件、飞行区域等问题尚未得到解决。”张雪樵说，“无人机性质界定不明，也导致了主管部门不明确，是民航局还是其他部门，很难界定。”

张雪樵委员建议要加强管理力度：一是要建立无人机实名登记制度，以识别和确认无人机；二是制定无人机生产标准，建立行业准入制度，确保无人机质量安全，从源头上确保飞行安全；三是加大航空摄影测绘资质审查和检查，对于不具备航空测绘资质的单位从事非法航拍测绘予以吊销营业执照、罚款，构成犯罪的应当移交司法机关处理；四是加强民用无人机驾驶员管理培训力度，明确无人机驾驶人员应接受统一培训，以取得驾驶员执照。

关注百姓热点问题

　　在这次浙江省两会上，代表委员所关注的立法问题也都是百姓所关注的热点问题。像对学前教育立法，用法治来保障残疾儿童平等受教育的权利，对网络订餐管理立法，严控食品安全等等。有的热点问题代表委员会不约而同提出立法建议，比如个人信息的保护。

　 浙江省人大代表、开元旅业集团有限公司董事长陈妙林这次带来的“关于规范我省公民个人信息管理的建议”与他的切身经历有关。

　　陈妙林告诉记者，10年前他们公司招了一个高管，当时不知道也没办法查实该人员的具体信息，直到去年才得知，此人曾经有诈骗案底。目前，公民信息管理没有形成全面、规范、统一的体系，公民的个人信息得不到及时的更新，公民个人信息没有得到科学有效的使用。

　　另一方面，每一位百姓几乎都遇到过个人信息泄露问题。中国互联网协会《中国网民权益保护调查报告2016》显示，中国76%的网民收到过诈骗信息，54%的网民认为个人信息泄露严重，37%的网民因收到各类诈骗信息而遭受财产损失。近一年的时间，中国6.88亿网民因垃圾短信、诈骗信息、个人信息泄露等造成的经济损失估算达915亿元。

　　浙江省人大代表、浙江大公律师事务所主任李旺荣指出，虽然中国刑法第253条规定，向他人出售或者提供公民个人信息，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。但何为“情节严重”，何为“情节特别严重”，没有明确规定，难以操作。另外，《治安管理处罚法》也未将侵犯公民个人信息尚未构成犯罪的行为列入处罚范围。而2008年《个人信息保护法》草案呈交国务院至今尚未出台。

　　在这次浙江省两会上，李旺荣等人提交的议案是“关于尽快制定《浙江省个人信息保护条例》”。李旺荣表示，目前浙江省在个人信息资料保护领域的立法仍处于空白阶段。虽然一些企业或行业制定了规章制度，来保护消费者的个人信息。但行业自律没有法律强制力，一旦发生争端，消费者无法得到真正的保护。而未加入行业自律的一些企业更让消费者“投诉无门”。

　　李旺荣建议浙江省应尽快出台《浙江省个人信息保护条例》，设立个人信息保护的监督机构，建立个人信息的合理使用制度，明确侵害个人信息的补偿和惩罚机制及维权途径，切实保障公民个人信息安全，让尊重和保护公民个人信息成为一种自觉、一种习惯。

　　陈妙林也建议加快制定相关法律法规，从法律层面规范和制约公民个人信息的采集、管理和使用；建立全面、规范、统一的公民个人信息管理的体系和机制，明确政府部门的职责；利用大数据建立公民个人信息的数据库，实现公民个人信息的互联互通，在各个领域达到信息共享；加强公民个人信息的保护，严厉打击违法泄露、窃取、转卖公民个人信息的违法犯罪行为。

规范和完善设区市立法

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，正式赋予设区市以立法权。浙江省有11个设区市都依法享有地方立法权。至今，各地市均已出台地方性法规。

　　2016年11月1日，《绍兴市大气污染防治条例》《绍兴市水资源保护条例》开始施行，成为绍兴获得地方立法权后出台的首批地方性法规，这为当地的蓝天白云和绿水青山撑起了一张厚实的保护伞。

　　“绍兴两部地方性法规获批实施，是一件非常了不起的事情。”1月18日下午，在浙江省两会上，浙江绍兴代表团热议省人大常委会工作报告中有关加强和改进地方立法工作的内容。

　 “目前地方立法，获得立法权易，但保证有效行使地方立法权难。对于专业人士如何深层次参与地方立法应有明确的规定。”浙江省人大代表、省律师协会副会长李旺荣表示。

　　李旺荣任浙江省人大地方立法专家库成员多年，他建议建立立法绩效评估制度，完善立法听证制度，建立由律师参与的地方立法辩论制度，特别要让立法后的评估制度化。律师作为专业人士，能为地方法规的制定、修改、补充或者废止提供重要的专业意见。

　　浙江省人大代表、绍兴市鲁迅小学教育集团名誉校长陶月梅建议加强改进地方立法工作应该更重视审议的作用，内容方面应更加坚持关注民生，每一部地方性法规草案都要广泛征集意见和建议，省人大常委会也要加强对设区市立法工作的指导。

　　浙江省人大代表、绍兴市人大常委会副主任施淑汝认为，地方立法选项应该选择符合地方发展、群众关注度高、受益面广的领域。像绍兴拥有2500多年的建城史，古城的保护可以作为立法选项；城市中的探头安装，也是一个亟须规范的领域。

　　一些代表指出，新立法法一些未明确的问题需要探讨，通过确立相关制度以及地方实践摸索予以明确。目前在公众参与地方立法方面存在信息公开不充分、公众参与积极性低、公众参与途径有限、公众参与深度不够以及公众参与效果不理想等问题，亟须解决。

　　代表们建议，良好的地方立法要避免景观式立法、管制性立法、部门性立法和重复性立法，同时还要把握好立法时机。地方立法工作要从全面型立法向重点型立法转变，从数量型立法向质量型立法转变，从构建型立法向完善型立法转变。

  地方立法应当既不影响国家法制统一，又不影响地方立法的积极性。地方立法把握好坚持党的领导与人大在立法中的主导作用、法制统一与地方特色、科学立法与民主立法、程序规范与技术规范的一致性等关键环节。应采取专家与立法机构结对、建立立法合作委托和成立立法智库等方式。

  在设区市立法权运作的可能方向和主要目标、委托起草制度以及立法草案的质量控制、如何协调区域环境法规冲突、如何优化地方科技立法等方面代表委员们也提出了许多意见和建议。

  浙江省人大常委会副秘书长、法工委主任丁祖年指出，在新的形势下，需进一步加强重点领域立法，进一步完善立法体制，落实立法机关的主体地位，发挥立法主导作用，同时，进一步健全科学民主立法机制。

  浙江理工大学法政学院院长王健教授指出，浙江省今年两会上，代表委员关注立法，所涉范围无不遵循了以人为本、依法治省的法治精神。这是浙江扩大改革开放、推进社会主义市场经济的必然趋势。它来自代表委员，其实来自于法治浙江的更高追求，来自人民群众的民主要求。充分体现了为民立法、靠人民立法的法治理念和法治思维，体现了为人民服务、为发展服务的时代性。它给党委、政府提出了更加适应新形势的法治期待，为建设法治政府提供了来自改革发展一线的呼声，提出了党委、政府科学决策、民主决策、依法执政的更高水平。