反腐改革之路

    梳理历次反腐机构的改革不难发现，其都与现实中的反腐形势有着密切的关系，同时，关于整合反腐力量的呼声一直此起彼伏，而反腐体制改革也几经反复。

　　十八届六中全会后的2016年11月7日，国家监察体制改革在北京和晋、浙二省拉开了序幕，试点地区决定建立对公职人员进行监察全覆盖的监察委，旨在构建“不能腐、不敢腐、不想腐”的反腐制度。

　　如今，将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会已成定局。

  以往，在我国，无论是中央层面，还是地方层面，同一层级政权系统均拥有多个反腐败机构，分别隶属于执政党、行政系统和司法三个不同的权力系统。

　　隶属于执政党系统的反腐败机构即党的各级纪律检查机关，一般简称“纪委”,隶属于行政系统的反腐败机构包括各级行政监察机关和国家预防腐败局,隶属于司法系统的反腐败机构包括检察院的反贪机关、反渎职侵权机关和职务犯罪预防机关，他们共同的特点都是“同体监督”。

　　此次监察体制改革试点明确纪委负专责。因此，实际是将这三方反腐力量糅合成一条绳，并且作为一个国家机关独立出来，实现了“异体监督”。这是前所未有的一次探索。

　　但梳理历次反腐机构的改革不难发现，其都与现实中的反腐形势有着密切的关系，同时，关于整合反腐力量的呼声一直此起彼伏，而反腐体制改革也几经反复。

繁多的监察力量

　　1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过中央人民政府组织法，决定设立人民监察委员会，其职能是负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责。

　　同年11月9日，中共中央发出由中央政治局通过的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，旨在实行党内监督。朱德为中央纪律检查委员会书记，由朱德等11人组成中央纪律检查委员会。各级纪律检查委员会随后相继成立。

　　期间，二者在“文革”前都相继经历撤销、恢复、被取代的过程。

　　而梳理1949年以后的反腐历史不难发现，党内纪检与行政监察构成了中国反腐的两条主线，中纪委与监察部则经历了合署之变的历程。

　　“文革”期间，纪委机构和工作被取消和停顿下来，直到1978年十一届三中全会后才恢复。1986年，国家恢复成立新的国家监察部。

　　从1993年至今，中纪委和监察部合署办公，随后各省、地、市、县级纪委和监察厅（局）也分别进行了合署。

　　根据《宪法》，合署后的监察部仍然属于国务院序列，接受国务院领导并对其负责。

　　地方级监察局，也仍然是各级政府的一个组成部分，继续实行双重领导体制，由政府和上级纪检监察机关领导。

　　纪检与监察合署办公虽然有助于克服重复、交叉乃至冲突等问题，但监察体制存在一些突出问题。

　　20世纪80年代，贪污腐败现象滋生蔓延，催生了中国首个反贪局，并于1989年在广东挂牌成立。

　　六年后，最高人民检察院（下称最高检）成立反贪污贿赂总局（下称反贪总局），检察机关反贪工作渐趋专门化、正规化、法治化，在反腐大业中发挥重要作用。但同时，检察机关反贪又面临一些地方化、行政化、办案成效不高的尴尬。

　　2007年5月31日，国家预防腐败局设立，属于国务院直属机构，负责全国的预防腐败工作，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。

　　在国家预防腐败局挂牌后，各省也纷纷跟进，设立省级预防腐败局。

　　反腐机构繁多，但没有遏制住腐败现象的蔓延，到十八大召开时，“腐败现象已经到了非常严峻”的地步。

　　除了反腐机构繁多之外，各反腐机构职能交叉重叠的普遍现象，也一直为研究反腐制度的学界人士诟病。

成立首个专职反贪局

　　1979年下半年，最高检设立经济检察厅，地方各级检察院也陆续设置经济检察机构，开展对贪污贿赂以及偷税抗税、假冒商标等经济犯罪的检察工作。

　　1989年8月18日，广东省人民检察院反贪污贿赂工作局在广东挂牌时，正值改革开放10年后，当年整个社会法治秩序失控，贪污、贿赂等腐败现象严重。

　　检察官在办案时办案装备、经费都严重不足，缉捕罪犯、收集罪证、起获赃物，成为反贪的三大难题。

　　1982年，中共中央、国务院《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》特别提到，走私贩私、贪污受贿等严重犯罪活动明显增加，在少数地区、少数人员中还相当猖獗。

　　1988年，时任广东省检察院检察长肖扬萌生在广东率先成立反贪污贿赂专门机构的想法，并就此向最高检时任检察长刘复之提交一份报告，后获得批复同意。

　　针对当时态势，如何反对腐败并设置机构，在高层并非没有争议。

　　在肖扬发表在《反腐报告》的回忆性文章中称，在1989年5月的一次出访途中，刘复之向其谈到，一位中央主要负责人曾在不同场合反复强调，“现在要有一个专门机构搞反贪污、受贿，不然很难搞。要有专门手段、专门技术。”

　　这是一种“大廉政”思想，“1988年前后，确实有这么一股风，要成立一个大廉政委员会，取消检察院反贪污、贿赂这个职能，交由大廉政委员会或别的什么机构来行使。”肖扬在著作中写道。

　　很快，在广东成立首个反贪局的设想提上日程。肖扬著述称，挂牌前夜，他将有关批复和准备挂牌的公告等，电传给刘复之。刘复之看后对名称“广东省反贪污贿赂工作局”提出异议，他的意见是加上“人民检察院”几个字。广东方面连夜制作了新牌子。

　　首个反贪局在广东成立，实行举报、侦查、预防和情报一体的工作模式。随后，各地检察院相继成立反贪局。1995年，最高检反贪总局正式挂牌也就顺理成章。反贪总局挂牌前一年，中央纪委和国务院下属的监察部合署办公。

反贪机构再遭考验

　　事实上，无论是学术界，还是纪检机构高层人士，对于进一步加大反腐体制改革力度的呼声日益高涨。

　　2013年6月24日，中央纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权在中央党校主办的《学习时报》上刊登署名文章，呼吁建立“国家反腐败委员会”。

　　赵中权称，我国现行反腐败机构设置较为分散，缺乏统一、相对独立的反腐败部门可考虑对现有分散在纪检监察机关、检察机关等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构。

　　由于赵的特殊身份，该文获得了外界的高度关注，并引发外界对该文是否为“测试水温”的广泛联想。除了设立“国家反腐委”的呼吁外，体制内反腐学者近年来也一直倡议设立“廉政特区”“政改特区”进行反腐试点。无论是“廉政特区”构想还是“政改特区”试点，最关键的一步都是进行反腐机构整合，成立一个被赋予很大权限、不受其他政府部门制约的独立反腐机构。

　　对于反腐机构设置上存在的问题，并非第一次被提出，改进的建议往往从纵向和横向两个维度进行整合。

  2014年底，最高检副检察长邱学强在接受新华社采访时，坦言反贪局在制度方面存在的问题：“最高检反贪总局自1995年成立以来，一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来，特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显，已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要。”

　　此时，最高检提出成立新的反贪总局，很有可能将现有反贪总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅合并，成立“三合一”式的“大反贪总局”。

　　2015年初，时任上海市人民检察院检察长陈旭在全国人大会议上提出建议：在司法机关人财物统一管理的改革中，加大检察机关反贪机构的整合力度，防止打击犯罪“一阵风”。

　　但随后，这种提法逐渐消失。

　　2016年，推进国家监察体制改革的呼声渐起，国家监察委逐渐走进人们的视野。