全面推行河长制 责任的细化和考核是关键

    我国的环境保护管理和法律制度的实施必须紧扣我国行政管理体制的特点，建立起真正能够得到实施的制度。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），明确要在2018年年底前全面建立河长制。

　　《意见》指出，全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

　　近年来，一些地区积极探索河长制，由党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。

　　河长制把各地方治理水污染、改善水质等情况与当地党政主要领导的政绩挂钩，一直被认为是环境保护领域中的一种制度创新，并在试行之后取得一定成效。

　　但总体上看，我国的水环境保护问题依然突出，水环境质量状况不容乐观，水生态破坏形势十分严峻，水环境风险隐患问题突出。河长制究竟能否破解当前我国水污染防治的困局，仍有待观察。

多地已试行河长制多年

　　河长制其实由来已久，并非一蹴而成。据了解，河长制源起于2007年“太湖蓝藻”水污染事件，至今已将近10年时间。

　　江苏省无锡市为此“铁腕治污”，印发《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》《无锡市河断面水质控制目标及考核办法(试行)》等，将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容，各市县区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按有关规定追究责任，首创河长制。

　　2009年起，江苏省对15条重要入太湖河道，实行双河长制，每条河流分别由省政府领导和省有关厅局负责人担任省级层面的河长，地方层面的河长由河流流经的各市、县（区）政府负责人担任。

　　2008年，浙江省湖州市长兴县率先试行“河长制”。随后，浙江的嘉兴、温州、金华、绍兴等多地也陆续推行。

　　2013年初，浙江省针对多地环保局长被“邀请”下河游泳事件，也打响铁腕治水攻坚战。同年11月，浙江省委、省政府出台了《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》。河长制成为浙江省“五水共治”的制度创新和关键之举。

　　经过3年的探索，今年1月至9月，浙江省省地表水总体水质为良，钱塘江总体水质为优；221个省控断面中，Ⅰ至Ⅲ类水质断面占77.4%，同比上升7.3%；与上年相比，全省劣Ⅴ类断面个数减少8个。

　　中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发认为，河长制推行后能够取得明显成效与我国的行政管理体制的特点紧密相连。河长制切中了时弊和要害，将水环境质量的改善与一个地方主要党政领导的政绩结合起来，甚至实行“一票否决制”，使得各地领导不得不像抓经济那样抓水污染治理。

　　王灿发表示，由于主要领导对水环境质量负责，污染治理的投资容易到位、需要关停的污染企业能够真正关停，环境保护的目标就容易实现。由此看来，我国的环境保护管理和法律制度的实施必须紧扣我国行政管理体制的特点，建立起真正能够得到实施的制度。

　　据了解，目前，共8个省市在全境推行河长制、16个省区市在部分区域实行河长制。2011年至2016年，79个“河长制”管理断面水质综合判定达标率基本维持在70%以上。

首长负责并终身追责

　　据了解，一直以来，我国的河湖管理保护，涉及环保、水利、发改、财政、国土、交通、住建、农业、卫生、林业等多个部门，被称为“九龙治水”，各部门权责不清，协调不畅，没有对河流管理的清晰、合理规划。

　　《意见》的出台，确立了河长负责制。水利部副部长周学文在12月13日国务院新闻办举办的新闻发布会上介绍，各省区市要设立总河长，这个总河长由省委书记或者省长来担任。

　　环境保护部环境与经济政策研究中心博士郭红燕认为，河长制使我国的河湖管理保护体系由多头管水的“多部门负责”模式，向“首长负责、部门协作、社会参与”模式迈进。

　　根据《意见》，我国将全面建立省、市、县、乡四级河长体系，各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。

　　同时，《意见》强调要强化考核问责，对造成生态环境损害的，严格按照规定追究责任，实行生态环境损害责任终身追究制度。根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。

　　《意见》还规定了河长的职责，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等突出问题进行清理整治，协调解决重大问题，对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。各有关部门和单位按职责分工，协同推进各项工作。

　　在12月13日的国新办新闻发布会上，环保部水环境管理司司长张波表示，河长制是一种非常重要决策创新、机制创新。通过河长制的推动，把党委政府的主体责任落到实处，而且把党委政府领导成员的责任也具体地落到实处，领导成员都有各自的分工，因此大家会自觉地把环境保护、治水任务和各自分工有机结合起来。

严格考核、细化责任

　　王灿发认为，河长制本质上属于人治，其弊端是决策的随意性和行为后果的不确定性，决定的作出和工作的开展在很大程度上要受领导人好恶的影响。

　　据了解，河长制的推行并不顺利，在有些地方“河长”只是个虚衔，或者是“光杆司令”，形同虚设。

　　周学文表示，各地实践表明，河长制能不能取得实效，其中很关键的一条就是考核是不是严格。考核的重点要解决好3个问题，分别是考核谁，考核什么以及考核结果怎么用的问题。

　　“《意见》里规定，县级及以上的河长负责组织对相应河湖的下一级河长进行考核，就是谁考核谁的问题；对下一级河长进行考核，考核什么，主要是考核推行河长制的进展情况。《意见》里规定的六大任务是不是落实了，推行河长制的成效怎么样，各个地方根据实际情况来制定具体的考核办法；意见里提出要把河长制的考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的一个重要依据，如果造成生态环境损害的，要严格按照有关规定追究相关责任人的责任。”周学文说。

　　除此之外，张波介绍，环保部在推行全面落实河长制的工作上，按照中央关于全面建立省市县乡四级河长体系的要求，要把河长制的建立和落实情况纳入正在开展的中央环保督察。同时还要结合水十条实施情况的考核工作，强化信息公开、行政约谈和区域限批，切实推动各地落实环境保护的责任。

　　北京师范大学水科学研究院副院长、水生态与环境研究所所长丁爱中指出，跨行政区的河流，会涉及两个甚至多个河长，他们之间如何协调，如何更好地细化河长制度，这是今后需要考虑的问题。

　　张波也表示，落实责任首先在于细化责任。国家《水污染防治行动计划》发布以后，环保部门做的第一件事就是与各省签订目标责任书，把水污染防治行动计划的目标任务、工作分工细化到各个地方。各个地方又参照国家的做法进一步细化到各个市、各个县，细化到基层，使每一级党委政府，每一个治污的责任主体都承担相应的责任。