冯健鹏：人大监督制度研究重主体轻程序

  冯健鹏耗时6年，对人大监督制度、地方人大权力行使经验研究发现，现有理论界与实务界忽视人大监督程序及、地方经验。广东在人大制度等体制方面的探索和建设颇有特点，如建立了对工作报告进行满意度测评的制度、专题询问制度等。

　　2016年开始，我国县乡两级人大换届选举陆续展开，9亿多选民参加选举。但少有人深入研究人大监督权的行使。华南理工大学法学院副教授冯健鹏耗时6年，深入对人大代表访谈发现：现有人大监督制度研究重主体，忽视监督程序、地方经验。

　　系统研究后，冯健鹏历时3年，经过反复修改，在2016年6月1日，正式出版了专著《地方人大监督权的行使》。

　　作为华南理工大学广东地方法制研究中心推出的“地方法制文丛”系列丛书之一，该书以实践为基础，就问题提出的背景、理论框架的建构、广东人大监督概况等进行了详尽阐释。

　　在人大监督制度框架已确立但细节尚待完善情况下，冯健鹏以“先行先试”的广东人大监督为蓝本，对人大听取和审议工作报告、财政监督、执法检查等工作进行了系统考察研究。

人大监督研究忽视程序

　　自2009年关注人大监督权行使问题以来，冯健鹏发现，我国人大监督制度研究存在两大问题：重视监督主体，忽视监督程序；经验考察方面，相对忽视地方人大及常委会的实践。

　　简单说就是重视权力分配，强调“谁来做这件事”或“谁有资格做这件事”，但相对忽视权力的正确行使方式，即“这件事应该怎样做”。

　　这导致人大有权做很多事，但不知道怎样做，学术研究无法为其提供智识支持。如：2001年，沈阳市人大在我国人大历史上首次否决该市中院工作报告后，主席团窘迫而茫然。

　　博士研究生毕业进入华南理工大学工作后，冯健鹏了解到广东各级人大为落实中央的法律、政策，做了不少探索和尝试，有的经验对制度本身的完善具有重要意义。

　　由此，冯健鹏开始反思自己之前的研究，对广东省各级人大的探索经验持续关注后发现，地方人大监督权行使的经验主要由地方政府自己总结，学界利用程度明显不足。

　　冯健鹏认为，这种现象不但在人大监督领域存在，其他领域也普遍存在。但任何制度都不可能事先设计好所有细节，其全貌需要在实施过程中通过各种博弈、斗争、妥协逐渐形成。

　　“在此过程中，当事人的心态非常重要。”冯健鹏说，人们通常认为“一府两院”会对人大监督不积极，但由于某些监督给了其向上级、社会展示工作的途径，他们反而更积极。

　　在冯健鹏看来，如果对“一府两院”的这种心态因势利导，将对有助于人大监督制度的完善。因此，该书记录的人大监督制度地方实施状况，为其如何形成、运作提供了观察样本。

地方经验值得总结研究

　　“经验研究主要集中在全国人大及其常委会，对地方人大制度很少涉及。”冯健鹏发现，20多年来，我国学界对人大监督制度的研究在深度和广度上均有所发展，但地方研究欠缺。

　　目前，学界对人大监督制度的研究主要模式有3种：对人大监督制度的专门研究；在对人大制度的整体性研究中涉及监督制度；在对监督制度的整体性研究中涉及人大制度。

　　研究内容主要涉及3方面：监督制度的基本要素，包括监督主体与对象、内容与范围、目的与手段、规则与原则等；监督制度的外部环境，包括党的领导与人大监督、行政权力与人大监督、司法机关独立行使职权与人大监督；监督制度的内部机制。

　　在经验考察上重视全国人大及其常委会的实践，相对忽视对地方人大及其常委会的研究。冯健鹏对广东省和21个地市人大常委会工作报告、官方网站信息公开等研究发现：

　　在实践中，地方人大常委会，既注重落实《各级人民代表大会常务委员会监督法》等要求，又注重结合实际需要进行创新。

　　相对经济建设而言，虽然广东在人大制度等体制方面的探索和建设不那么引人瞩目，但是考察其发展历程，仍有不少可圈可点之处，比如：广东在我国地方人大中最早制定了关于人大监督的地方法规，1989年3月9日，审议通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会法律监督工作条例（试行）》，对监督的范围、形式、程序等做出了明确规定。

　　1990年开始，广东省人大常委会建立对省政府厅长述职与评议制度； 1992年起，广州市人大常委会与广州电视台联合开办了我国内地第一个大型政论性电视公开论坛，把人大监督、群众监督、舆论监督进行有效结合，受到了海内外媒体广泛关注。

　　1996年，广东省人大对全省行政执法队伍进行清理整顿，建立行政机关执法责任制和行政执法监督机制。2003年12月，广州市人大常委会第一次组织召开执法监督听证会，在全国首次将听证形式引入人大监督工作，引起了广泛关注和积极反响。

　　……

　　冯健鹏认为，这些具有开拓性的地方人大监督制度的尝试，既有开创性的探索，也有制度建设，虽不能和广东在经济领域的许多改革措施相提并论，但对人大制度的完善意义重大。

　　除此之外，地方人大常委会创设的对“一府两院”工作报告进行的满意度测评制度，以及专题询问制度、执法检查等，不仅有较强实践性，也是对人大监督方式的进一步精细化。例如：与传统的“通过”或“不通过”审议结果相比，工作报告满意度测评制度通过分项分类满意度测评，不但能更准确地表达人大的意见，还可以通过量化的“满意度”引发政府部门的攀比心态，有利于进一步促进监督对象改进工作。

　　当然，不是所有的创新都有满意结果。比如：广东省人大常委会平均每年有一次针对政府部门的专题询问，询问过程中开放网上留言，但是除第一次有7条留言外，其余几次专题询问的网上留言均为0。这说明该制度创新，还有进一步反思和改进的空间。