曹明德：顶层设计与执行到位同等重要

 想要达到预期的目标，既要有很好的顶层设计，也要想办法让顶层设计得到切实的执行，落实到位，否则很好的制度设计也有可能被架空。

部分地区大气污染防治专项资金被挪用

　　连日来，华北地区持续雾霾，部分地区的PM2.5浓度峰值超过500微克/立方米，最低能见度仅为1公里左右。据气象专家介绍，截至12月19日，重度霾影响区域面积已达58万平方公里，这是今年以来范围最广、持续时间最长、强度最强的霾天气过程。

　　雾霾遮盖了蓝天，但是最近财政部关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报，却让人心里蒙上了乌云。

　　2016年12月12日，财政部以《防治大气污染必须堵住资金流失漏洞》为题，通报了中央大气污染防治专项资金检查中的几起典型案例，甚至有部分地区将专项资金挪用维修办公楼和购买变压器。

　　环境资源法专家、中国政法大学教授曹明德认为，现在大气污染形势这么严峻，国家花这么多钱想要治理，但是目前看来效果很不理想，这与资金没有用到正当的用途上有很大关系。

资金逐年增加却被挪用

　　2013年，国务院印发《大气污染防治行动计划》十条措施，提出要设立大气污染防治专项资金，用于支持地方开展大气污染防治。

　　环保部污染防治司副司长汪键曾表示，中央财政大气污染防治专项资金逐年增加，2013、2014、2015年分别安排50亿元、98亿元、106亿元，更是提前下达2016年专项资金50亿元。

　　为了确保专项资金管理规范，2016年5月，财政部监督检查局组织部分专员办对北京、天津、河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、山东、河南等9个省（自治区、直辖市）2013-2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况进行了检查。

　　近日，环保部对检查结果进行了通报。其中，安徽省部分区县将257.11万元专项资金挪用于与秸秆禁烧无关的办公楼维修、招待、新打机井、购买变压器等其他事项；天津市环保局扩大开支范围，2015年在中央专项资金中安排425万元用于黄标车淘汰工作中产生的交通、邮电、办公等费用；太原市焦炭有限责任公司对抽验不合格的洁净焦炭3.88万吨，未按规定拒付价款，涉及财政资金1941.35万元；山西省太原市环境保护局及下属分局为完成部门预算的项目支出进度，采取“以拨代支”方式向相关项目单位拨付2013—2015年中央大气污染防治专项资金24679.03万元；河南省郑州市城市管理局2015年集中采购的部分小型垃圾压缩车因车辆型号无法与垃圾站对接等原因造成车辆闲置，涉及专项资金762.5万元。

　　针对此次检查发现的问题，环保部表示将于近期采取措施推进工作：一是对检查发现的问题依法依规严肃处理。按照《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定，追回被骗取、挤占、挪用、违反规定扩大开支范围的补助资金，责令相关地区进行整改。二是健全资金管理制度。督促地方根据《中央大气污染防治专项资金管理办法》进一步细化管理要求，从制度上对资金的拨付与使用、项目管理施行全流程控制。三是强化管理和监督。加大监督检查和违规惩戒力度，保障财政补贴资金使用的安全有效。从严查处套取、骗取财政资金的行为，并建议有关部门追究相关人员责任。加强对结转结余资金的管理和监督，防止财政存量资金在基层财政和项目单位沉淀。

地方领导主观不重视

　　“纳税人的钱没有花到该花的地方去，尤其是用来修大楼，非常不恰当。挪用大气污染防治专项资金这种行为非常恶劣，这一资金主要是用来治理大气环境的，挪用资金就是严重的违法行为。”曹明德说。

　　他认为，中央的初衷是好的，如果将这笔资金用在脱硫、脱硝、脱氮或是其他专项治理的技术和项目上，一定会发挥应有的作用。而通报中出现的问题，违背了设立专项资金的初衷，显然达不到大气治理的效果，“应该根据行政法律对相关的责任人和负责人进行行政处分和纪律处分，要起到应有的震慑的警戒的作用，如果涉嫌金额特别巨大，还会涉及到刑事责任的问题。”

　　为什么会出现这种情况？曹明德认为根本原因在于一些地方领导一直以来根本不重视大气污染治理。他说，过去提到更多的是技术达不到，或者缺乏资金等一些客观原因，但是现在看来主观原因也是很重要的一方面，“地方领导从思想意识上就不重视，这些钱也没有真正用到大气污染治理上来。”

　　除此之外，曹明德还表示，部分地方官员善于“上有政策下有对策”，通过各种欺骗、隐瞒的方式拒不执行或不坚决执行上面的政策。因此，想要达到预期的目标，既要有很好的顶层设计，也要想办法让顶层设计得到切实的执行，落实到位，否则很好的制度设计也有可能被架空。

　　违法成本普遍过低也是一个非常重要的原因。“法律政策得不到切实的落实和具体的执行，责任人和领导人也没有被问责，得不到应有的制裁，这等于是怂恿了更多的违法者。所以问责还是很重要的，否则他们就会有侥幸心理，那么再好的政策再好的法律也都是只写在纸上。”曹明德说。

　　对于日益严重的环境污染，曹明德表示，除了资金没有用到位之外，更重要的原因还是环境保护法没有得到切实有效的实施。他曾经收到一些基层环保工作者的反映，一些企业为了降低成本，在夜间偷排或直接排放，环保部门却不能进行有效的监管。他认为出现这种情况，环保部门是负有重要责任的。

　　“如果存在这种情况，环保部门也不是完全不知道，为什么没有人去进行调查？体制机制为什么不进行创新？在线监测夜间偷排直排的数据传输是不是可以传到环保部门下面的环境监测中心去？这是个很关键的环节，为什么执法部门没有思考这个问题？”曹明德说，部分企业为了节省成本，往往在环保部门监管不到位的情况下，就会倾向于冒险去违法，而实际证明，大多数违法者并没有被抓到或是得到应有的制裁，从某种程度上说，这就激励了他们去铤而走险地违法。

　　对于大气污染的现状，曹明德表示非常担忧。他认为如果法律和各项环境政策不能得到切实有效的实施，特别是企业的污染行为没有得到有效的监管，那么将很难看到环境质量有大的改善。

　　“必须要对企业的排放和资金的使用监管到位，透明公开地接受公众和媒体的监督，政府部门主动披露资金的去向、使用的状况和环境治理效果的评估状况。花了这么多钱，应该对公众有一个交代。”曹明德说。