从“诉前调解”到“多元调解”

多元化纠纷解决机制

促调解格局革新

    今年以来，推进多元化纠纷化解工作成为全国各地法院重点工作之一。改革最理想的结果是在缓解法院审判压力的同时，促进中国调解格局革新。面对不同的发展路径，中国调解组织和法院都在探索。

　　以盛开的粉色百合花为封面图的一沓精致卡片被摆在北京海淀法院立案大厅的资料架上，卡片的温馨与法院的肃穆形成鲜明对比。卡片是北京海淀法院立案庭设计的《婚姻家庭纠纷诉前调解建议书》，除了粉色卡片，北京海淀法院立案庭还制作了“蓝色信纸”——致当事人的《诉前调解建议书》。从颜色这个细节上，北京海淀法院立案庭已有意突出诉前调解的“柔软”——正如《建议书》中所说：“如果协商和调解能够代替庭审的争辩与判决的强制执行，您为什么不尝试一下呢？”

　　调解并不是一个新事物，但近两年尤其受到各方重视。2015年10月，中央全面深化改革领导小组通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，其中明确提出：完善矛盾纠纷多元化解机制，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。2016年1月，中央政法委书记孟建柱在中央政法工作会议上强调，要综合运用调解、仲裁、诉讼等方式，有效化解民生特别是劳资、医疗、环保领域的矛盾纠纷。今年6月29日，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，推进多元化纠纷化解工作跃入全国各地法院今年的重点工作清单。

　　法院如此迫切地推进多元化纠纷解决工作，与立案登记制改革有密切关系。最高人民法院公布的数据显示，立案登记制实施一年以来，全国法院共立案登记（一审案件）993万余件，同比增长23.43%。作为基层法院的北京海淀法院收案量增长了48%，其中互联网知识产权纠纷、供暖及物业合同纠纷、民间借贷合同纠纷等同类纠纷大量增加。

　　然而，法院面对的空前审判压力不是推进多元化纠纷解决工作的唯一动力，这项改革最理想的结果是在缓解法院审判压力的同时，促进中国调解格局革新。事实上，在此轮多元化纠纷解决工作启动之前，中国调解格局的变化已开始。

　　最高人民法院司改办主任胡仕浩曾公布：2015年，全国79万个人民调解委员会、391万人民调解员共调处纠纷933万余件。此外，目前全国有近7万个行业协会、商会，230多个商事仲裁委员会，3000多个劳动仲裁委员会，每年仲裁案件超过100万件。也就是说，除“人民调解”这一目前最主要的调解方式外，专业调解和商事等调解方式迅速崛起。

　　“其他调解方式有发展，但发展得远远不够。”中国仲裁法学研究会常务理事、中国法律咨询中心调解中心高级顾问穆子砺对本社记者说。穆子砺曾任中国贸促会/中国国际商会调解中心秘书长，从事调解、仲裁工作20余年，对调解实务和理论有深入研究。他说：“不可否认，人民调解方式曾发挥了积极作用。但是，这种调解模式不能客观全面地反映目前的整体状态。《人民调解法》于2011年7月1日实施，已施行5年多，已与国际调解发展趋势不符，也与当前建立多元纠纷解决机制的要求相去甚远。”

　　穆子砺认为，就调解格局的发展，业界达成的共识是，目前已形成了“五大调解”，应使人民调解、行政调解、司法调解、专业调解和商事调解各自充分发挥作用，打破“一调独大”的局面。他为此多次呼吁制定《调解法》或者《多元化纠纷解决促进法》，对调解机构、调解员、调解协会、调解程序、调解协议等进行明确规定。

　　法院推动多元化纠纷解决工作，恰能培育专业调解组织和商事调解组织，用北京市高级人民法院立案庭的话说，“构建以人民调解、行业性专业性调解、行政调解与协调为主要内容的立案调解网络。”北京市高级人民法院立案庭在答复本社记者采访时说，与10余年前法院探索“诉前调解”不同，此次提出多元调解、仲裁、公证等多元化纠纷解决，旨在充分发挥政府部门、各类调解组织、律师等各方力量的作用，特别是使行业性专业性组织积极参与调解。

“诉调对接中心”欲作桥梁

　　委托行业性专业性组织参与纠纷解决，北京市高院在6年前已开始尝试。2010年北京市高院将5家行业性专业性调解组织列入特邀调解组织名册，今年将该名册入选单位扩大到22家。为与专业性调解组织之间充分沟通，北京市高院在试点基层法院立案庭设立“诉调对接中心”，并选取5家调解组织作为首批诉调对接试点单位。

　　中国法律咨询中心调解中心是最早进入名册的5家单位之一。该调解中心为中国法学会直属事业单位中国法律咨询中心所成立，依托中国法学会拥有的国内最优秀的法学、法律专家资源，组建了以第一流专家学者为主体的调解员队伍，自2013年9月以来，调解中心接受北京海淀法院、北京丰台法院、北京西城法院委托，调解了多起商事、知识产权、涉事信访案件。

　　中国法律咨询中心调解中心副主任石磊对北京海淀法院的“诉调对接中心”并不陌生，他所在的调解中心在2014年、2015年调解的70余件纠纷中部分来自该“诉调对接中心”。北京海淀法院立案庭庭长李梅介绍，“诉调对接中心”的职能是专门负责诉讼与诉前调解的衔接，对委托社会力量进行诉前调解的案件进行统一管理。

　　法院在立案导诉大厅设置诉调对接工作窗口，对当事人起诉的案件进行筛查评估，对法律关系明确，事实清楚、适合调解的案件，主动向当事人推荐诉前调解。当事人同意调解的，法院将案件及时导出，由诉调对接中心委托调解组织开展诉前调解。

　　接下来的工作由石磊等调解组织工作人员完成。征询当事人意见，分析卷宗，从专家调解员人才库中选择适合的调解员，主持调解。案子调解成功的，调解组织协助双方当事人订立和解协议，当事人向法院撤回起诉材料。除当事人难以达成合意、易反复外，调解工作最难之处在于调解组织主持签订的和解协议缺乏强制执行力。

　　中国民事诉讼法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授汤维建解释说：“《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。这里的‘法律约束力’不是强制执行力，如欲该协议产生强制力，需按《民事诉讼法》由人民法院对其进行司法确认。”

　　石磊感触最深的是：“自2013年底我们参与诉调对接工作以来，共有三起调解成功的案件提出司法确认申请，这三起案件均由资深退休法官担任调解员，但协议均未被确认。据我们了解，其他调解组织至少在2014年、2015年里也没有成功案例。”谈及司法确认难的原因，石磊认为，人民法院在司法确认程序中对《调解协议》进行内容审查，如条款内容存有瑕疵就很可能被裁定驳回司法确认请求或要求当事人撤诉，使案件又回到诉讼中。

　　对此，北京市高院表示，将通过提升调解员的法律专业素质以及进一步规范法院司法确认审查标准来解决此问题。北京海淀法院立案庭副庭长宋硕说，为此，他专赴中国互联网协会调解中心及百度、新浪公司内的人民调解委员会，为调解员专题授课，目的就是使其提高调解质量、规避调解风险，降低无效调解协议出现的概率，促进后续司法确认工作开展。

　　法学界也在关注调解协议司法确认问题。汤维建教授接受本社记者采访时说：“《人民调解法》通过立法确立了对调解协议的司法确认制度，其规定，在人民调解委员会等非诉讼调解组织主持下达成调解协议后，当事人可向法院申请确认调解协议效力。这里说‘人民调解委员会等非诉讼调解组织’，可见其他社会组织并没有被绝对排除在外。但是哪些组织属于‘等’不清晰，最高法应该给予司法解释。实践中司法确认出现困境，表明制度上出现了瓶颈。司法确认应该起到桥梁作用，衔接着社会救济和司法救济。”

社会调解组织

面对不同发展方式

　　“诉调对接中心”作为此轮多元化纠纷解决改革的新事物，在全国各地法院均有体现。据最高人民法院不完全统计，截至2016年5月，全国467家法院设置诉调对接中心，其中安徽、山东、上海、陕西、四川、福建等省市法院设置较多。有3498个法院建有诉讼服务中心，覆盖率达98.9%。

　　各地法院“诉调对接中心”工作内容不尽相同，北京市法院系统“诉调对接中心”职能涵盖开展多元化调解、速裁审判、诉前保全，其中“速裁审判、诉前保全”针对调解不成功或不适宜调解的案件。对于此类案件，法院认为具有径行裁判条件的，可直接交由立案庭的速裁组裁判。凡诉前保全措施后被告主动要求调解的，由速裁组快速调解、快速裁判。

　　宋硕介绍说，北京海淀法院速裁审判组设在立案庭，由1名员额法官带领1名法官助理及1名书记员组成速裁审判单元。自9月开始，每个速裁审判单位平均审结150余件案件，且当事人全部自动履行。

　　“速裁审判”作为北京法院的探索举措，并非没有争议。汤维建教授认为，此举措中法院立案庭体现的功能和定位值得商榷。立案与审判相分离是现代民事诉讼法的重要理念，也是审判方式改革的重要举措。其出发点是，立案庭之预判不能对审判庭之审理施加影响。如果在立案程序中当事人与立案庭发生矛盾，立案庭有审判权，如何保证立案庭启动的审判程序不受偏见影响？立案与审判互相渗透有弊端，这也是为什么两相“分离”是关键。速裁程序也是个模糊概念，有创设法律明确规定以外的程序之嫌。

　　与6年前试点工作时不同，今年北京市高院对委托行业性专业性组织参与纠纷解决做了一些调整，一个重大的变化是将委托调解纳入政府购买社会服务项目，对受委托的调解组织给予财政补贴，以解决其工作经费保障不足问题。

　　中国法律咨询中心调解中心副主任石磊告诉记者，此前，对调解成功的案件，调解中心可以按照案件诉讼费的一半收取调解费用，用以补贴调解机构和调解员的日常运营和劳务费用。如今调解中心不再向当事人收取费用。财政补贴用意虽好，却远水解不了近渴。穆子砺将这种变化归纳为社会调解组织两种不同的发展模式，一种是之前的走市场化道路，一种是现在的政府补贴式。在这个选择题上，全国各地调解组织和各地法院给出的答案都不相同。石磊和穆子砺作为资深业者倾向于调解逐步向市场化方式发展，通过有序竞争，使最具专业性、为当事人所认可的社会组织得到发展，并承担社会功能。

　　北京市高院则认为，目前，行业性专业性调解处于发展初期，社会认知度不高，收费调解市场尚未形成，由政府在其发展前期给予一定的资金扶持有利于这支调解力量的发展壮大。但是，从长远看，行业性专业性调解组织应该走市场化的道路，这也包括建立自律性行业协会——北京多元调解发展促进会，加强行业自律，探索社会化行业自我管理模式。

　　“如果有一天，法院立案庭不再需要和调解组织对接，社会调解组织成熟到有足够能力在当事人前往法院之前，助当事人化解纠纷。当事人不需要去法院立案即可解决纠纷，法院的收案量也降下来，法官可以集中精力审案，这样不是更好吗？”汤维建教授说，在多元化纠纷解决改革中，法院应是支点，要苦练内功；社会组织起协助作用，应强化内涵和品质，此为正途。改革最终目的是保障社会与法治可持续发展。

　　这也是中国调解格局革新的愿景。正如最高人民法院司改办主任胡仕浩所说：“让诉讼外的调解、仲裁、行政裁决、和解等解纷方式为当事人提供更加多元的选择，让纠纷解决渠道从一枝独秀发展到百花齐放，以较小的司法成本取得较好的法律效果，在更高层次上促进公正和效率的平衡。”