吴沈括：制度性地域歧视的解决途径

    一般性、辱骂性的地域歧视并不是主流，真正具有深刻风险、造成更大影响的其实是隐性的、制度化的地域歧视。对于这种制度性的地域歧视，需要更多的权利人不断通过个案诉讼来推动规则的改变。

　　网络上关于地域歧视的谩骂屡见不鲜。

　　然而，地域歧视真的只是谩骂那么简单吗？它的深层内涵在哪？地域歧视的法制化出路又该如何探寻？就这些问题，本社记者日前采访了北京师范大学刑事法律科学研究院暨法学院副教授、法学博士后、硕士生导师吴沈括。

　　吴沈括的观点是：目前地域歧视是一个具有突出意义的、而且在可预见的未来可能会产生更深远意义的现象。观察和剖析这种现象，也是将它作为一个切入点和抓手来探讨这样一个社会割裂、群体对立的诸多因素，目的还是打造更为理性、更为和谐的社会共同体。

制度化的歧视令人担忧

　　“地域歧视的出现，并不是偶发事件，它有一定的社会和经济背景在里面。”

  吴沈括认为，地域歧视的问题，其实存在很久，几乎每隔一段时期就会出现一次。

　　2000年到2008年是地域歧视问题的一个集中展示期。从城市的发展来看，相比于20世纪90年代，“北上广”和其他地区的差距以非常快的速度在拉大，加上房地产市场的推动，城市之间的差距非常明显。

　　到了2008年，在中国城市开始国际化的形势下，地域歧视的问题暂时被掩盖和忽视。

　　现阶段由于经济转型，地方上资源比较紧张，更多的人会进入城市，寻找机会。但像“北上广”城市本身里面的资源也比较紧张，由于房地产的波动，直接造成了资源冲突、利益冲突的出现，使地域歧视问题又浮现出来。

　　吴沈括认为，在地域歧视上，应该要看到两个问题。

　　首先相较于早期直接的地域歧视来说，现在的地域歧视是以制度化的形式体现出来，这是一种比较让人担忧的动向。

　　网络上的地域歧视在吴沈括看来，是低级的，初期的，影响并不大。而且客观地说，由于一些新生代的成长，网络上的地域歧视相较于早期粗鲁直接的地域歧视而言，理性化的声音也慢慢地增多，群体之间的对立和歧视强度在下降。在文化理念上，各地之间的融合使彼此对对方的认识进一步加深，这时候有些歧视已经消除。

　　“实际上我们更为担忧的是制度层面的歧视。”吴沈括表示，如今这样的歧视，以制度化的方式间接地把地域歧视固化下来，用制度化的方式加深了地域歧视。在包括用工、户籍管理、对新型经济样态的管制上都有很明显的表现。这种趋势，就是比较令人担忧的情况，比如说这次的北京、上海两地的网约车新政。

　　其次，吴沈括认为，在地域歧视上还应该看到，随着地区之间的经济差距在拉近，地区一体化政策的实施，这种由于经济原因所造成的歧视和贬低其实在下降。

　　“有谁在农村没有亲戚，有谁在城市没有亲戚。”吴沈括表示，由于地区一体化以及新一代信息技术的发展，经济文化差距的缩小或者同质化，城乡或者不同地区在人流的汇集和融合，慢慢地这种固有的偏见实际上是在变小，人们变得更理性。整个社会在呼唤和谐，而且是在艰难地推动它。

　　民众之间的地域歧视实际上是在变小。“然而值得注意的是，就是这样的背景下，我们在行政管理方面，在一些立法理念方面，还是落后于社会的需要。”

  吴沈括表示，在行政管理方面，如果没有注意到信息化、地域融合化给社会所带来的真实冲击，依然用以前计划经济时代或者是早期市场经济时代那种偏重管制的方式，不去进行社会治理的创新，这种地域歧视就会越来越多，甚至是得到强化。“以制度化形式体现出来的歧视，以前也有，但是在现在的城市中越来越复杂。”

加强新型社会综合治理观

　　“消除地域歧视，绝不能指望法律规定一条禁止地域歧视就完了，这是不现实的。”吴沈括认为要从根本上进行源头治理，而这也是社会综合治理的一部分。

　　今年10月10日至11日，全国社会治安综合治理创新工作会议在江西南昌召开。

　　在吴沈括看来，这次会议里提出的一些观点，对于处理地域歧视问题也是有启示的。他认为，解决地域歧视问题，在观念上，首先要有一个综合治理的思路，既不能指望一条法律能搞定此事，也不能奢望一蹴而就。其次，整个社会结构的趋同化也需要时间。

　　吴沈括认为解决该问题至少需要两个条件。第一必须承认它是一个社会现象，要注意观念的培育，彼此之间要有更多的接触和认识。通过京津冀一体化建设、长三角一体化建设等经济社会的融合和社会结构同质化建设，消除地域歧视。

　　第二应该设立以源头治理为核心的新型综合治理观。要重视市民社会的建设，消除民众理念的差异和误解，减少经济和地域的差异，打造同质化的社会结构。基于此，在社会管理中要坚决反对固有的传统模式，尤其要摒弃强化地域差异、人群差异措施的出台。应当克服本地化的倾向，要站在社会共同体的角度制定有利于社会融合的政策。

　　“就像现在把网约车都变成了黑车。交通部少了压力，警察的压力却增大了。社会治安的压力也大了，所以这是踢皮球的行为。”吴沈括认为，反其道而行之，没有真正体现社会融合的水准。

　　在他看来，由于思维的僵化，行政管理技术的落后，使得行政管理部门用一些粗暴的管理办法，简单的管理办法，没有深刻考虑社会的变化。这样的政策以维护某种城市利益的名义，事实上却扼杀了城市的更大利益。

　　“治理的方式要创新。”对此，吴沈括建议，有必要打破目前条块分割、以职能划分为基础的相对隔离的社会治理方式，要树立一个顺应信息社会背景的新型社会综合治理观。在出台政策的时候，应打破职能立法、部门立法和因势立法等传统的做法，更多地考量整体的社会利益，更多地听听多方的意见。反之，如果不能突破部门立法、因事立法的窠臼，地域歧视这种事情就会持续重现。

　　不过，吴沈括认为，出现问题也不能全部归咎于职能部门。由于权限所限，职能部门在它的职能范围内只能出台这些政策，如果要出更大更综合更通盘考虑的政策，就很困难，因为涉及顶层设计的问题。与此相关，由于现在社会形势的变化，行政机关、主管机关本身的认识水平和能力建设也有待提高，需要不断学习。

　　令吴沈括很欣慰的是，治理电信网络诈骗领域效果很快，收效很好。这是因为从去年的6月份开始，国务院专门成立了一个23个部门和单位的联席工作会议，消除了部门之间的隔阂，所以能针对这一现象做一个全行业的管控，效果非常好。但还是有一点不足，没有把司法机关考虑在里面，当然这和国务院的权限有关。

立法探索仍然不多

　　说到地域歧视，就会联想到反歧视法的相关问题。

　　吴沈括介绍，目前关于地域歧视这方面的立法探索不多。原因是地域歧视问题并不是很突出，相对于社会治安，相对于经济发展，这个问题的紧迫度还不够。不过，他认为，在推动一些事情时，不要等到以生命为代价。因而，地域歧视问题及早思考是非常有意义的。

　　从远期来看，在学界存在出台《反歧视法》的主张，这一理念主要来自于国外。而国外的《反歧视法》反对的是性别、种族和国籍等类型的歧视。

　　“如果我们的反歧视法反地域歧视的话，在世界上可能是独一无二的。”吴沈括表示。

　　对于反歧视法能否出台的问题，吴沈括认为，客观地说，现在经济转型，很难说哪个点会不会有其他的事情发生。一旦发生，反歧视法也有可能出台，地域歧视是思考的一个重要因素，所以有必要未雨绸缪。

　　之所以我国的反歧视法还停留在理念上，吴沈括解释说，这是因为立法理念存在，但立法的规范设计其实非常难，第一要考虑到与宪法的协调问题，第二，该法的制定就意味着大面积歧视的存在，这本身也是意识形态的问题，存在正负能量的判断问题。

通过个案推动规则的改变

　　在吴沈括看来，要解决制度性的地域歧视问题，中期的做法是完善现有的法律规范体系。

　　对此，吴沈括认为，现有的法律虽然没有直接写，但也不是没有触及。比如说宪法中有关公民平等的原则，劳动法中有关平等就业的原则，刑法中有关保护少数民族宗教信仰的原则，民法中有关公序良俗原则、平等原则的一般设计，这都是客观存在的。

　　“不过，近期而言更加务实、接地气的抓手是司法。通过司法改革，改进司法效率，改良司法运作，使得权利人能够有信心有兴趣有动力通过司法通过诉讼来进行维权救济。”吴沈括认为，现在一般性、辱骂性的地域歧视并不是主流，真正具有深刻风险造成更大影响的其实是这种隐性的、制度化的地域歧视。在这样的情况之下，不能完全依赖法律的修改。比较理性、比较直接的做法，是通过诉讼，包括劳动诉讼、行政诉讼、民事诉讼，以及必要的刑事诉讼，让更多的权利人不断地通过个案来推动规则的改变。

　　吴沈括解释说，通过必要的诉讼，并不是官方的做法，而是根据一般的实务经验得来，因为要出台反歧视法的障碍较大，而且过程非常长；要完善现有的法律框架，对于个体而言在短期内不会产生直接的影响。对于个体而言，从中国现有的制度而言，理想的方案是从个案启动，用个案推动。

　　事实上，通过个案推动改变规则的例子不少。诸如，快播案引起社会关注直接推动“两高一部”出台有关电子数据的提取规则等一些规范。制定一个电子数据规范法并不容易，但是由于快播案的迅速火爆，促使这些规范能在短期内出台。

　　吴沈括认为，走司法诉讼渠道，是比较可行的方案。首先比上访好，有着更强的制度化和法制化保障。其次如果案子多了，司法系统都有一个对案子的总结，会有效地反馈上去，很快就会总结出经验和规律性的认识。这个时候再推动立法，就会更好地得到支持。比起动辄呼吁立法，个案推动是最可行的，也是目前国际范围来看最有效的办法。

　　吴沈括强调，个案的推动需要三个因素，一是权利人本身；二是中立的社会第三方，包括行业组织、消费者保护组织以及公益性的社会组织等；三是要求完善法律援助机制。对于青少年、妇女我们是有相应的司法援助设计，对于其他弱势群体也应该覆盖，并予以相应的保护。

地域歧视现象

是切入点和抓手

　　显而易见，因为社会本身具有向前融合的趋势，地域歧视在社会经验层面越来越弱。

　　然而令吴沈括最担忧的是，在目前经济转型、社会升级阶段，行政机关存在反其道而行之、有意无意设置一些融合障碍的做法。他认为，这种与社会相抵触的工作作风或者工作思路无益于问题的解决。而无视问题的严峻性，采取非理性的管制措施或者治理措施，就有可能在新的社会背景下，使得矛盾激化，问题更为突出。

　　“在国际化和信息化的时代背景下，人家都在讲国际化了，你还在讲地区差别；人家都讲信息化了，你还在讲管理的人工，肯定是不行的。”吴沈括如此对比。

　　在吴沈括看来，地域歧视作为一个长期的历史现象，需要认识到它的现实性、紧迫性和长期性。他认为在这个过程中，恰恰也是目前贯彻新型社会综合治理观的一个有力的抓手。通过这种方式改进工作作风、改变工作思维、提高认识能力，强化能力建设，最终为问题的解决提供一套一揽子科学理性的办法。

　　尽管吴沈括本人并没有遭遇过地域歧视，然而他说：“我不认为自己没有受到地域歧视就可以视若无睹。我的看法是，地域歧视只是一个表现，只是一个切口。它事实上强化了地域的分割和民众的对立，强化的是这样一种不良状态。而这个状态今天以地域歧视的形式来出现，明天就有可能以学历歧视、职业歧视、身份歧视出现。我认为地域歧视是一个抓手，其指向的是要消除一切不平等的因素，实现我国宪法追求的人人平等原则。”