辅警“围城”之困

    受制于一线警力不足，我国辅警数量增长迅猛，但“辅警”概念仍存争议、顶层设计欠缺、立法严重滞后等，又导致其身份尴尬、违规执法现象时有发生。

　　“当许多同龄人在大街上嬉戏玩耍时，我还在加班，为什么我不能像她们一样悠闲自在？”河南安阳市公安局北辰分局警务综合室辅警孟凡英，因自己实现了“警察梦”倍感骄傲，却又因这份工作需要不定期加班、工作内容单调枯燥甚为困惑、苦恼。

　　担任过餐饮公司年薪40万元高管、现供职于徐州市泉山交警大队的辅警凌雪则认为，虽然辅警工作月薪2400元左右，与他之前的收入相比“不值一提”，但辅警岗位可以让他弥补因眼睛近视而不能参军的遗憾，充分了解警察行业，积累更多专业知识和经验。

　　“这就好比钱钟书笔下的‘围城’，外面的人想进去，进去的人想出来。”中国行政法学研究会常务理事、西北政法大学兼职教授徐文新表示，由于招录标准不统一、法律地位不明确等，我国辅警队伍素质参差不齐，从而引发了“广东治安员打死犯罪嫌疑人”等恶性事件。

起源及概念新界定

　　现代辅警制度起源于英美法系国家，其概念争议较大

　　凌雪，今年34岁，2003年毕业于南京大学，曾被公派俄罗斯圣彼得堡国立大学留学，取得了工商管理硕士学位。因父亲是军人，从小在部队大院长大，凌雪有浓厚的“军人”情节，但受眼睛近视掣肘难以“入伍”，遂一直期望当一名警察。

　　2015年7月，怀揣“警察梦”的凌雪成功考取了徐州交警辅警。但凌雪不知道学界对“辅警”的起源及概念一直颇有争议。比如：中国人民公安大学法学院副教授刘东根、徐文新等学者认为，现代意义上的辅警制度，最早出现于美国、英国、加拿大等英美法系国家。

　　但北京警察学院法律教研部行政法教研室主任金怡在与丁勇合著的《我国现代辅警制度建设探析》一文中表示，辅警在我国的出现要早于英国700多年。我国先秦时期就出现了由民间推举的负责安全防范的官吏——里正，其主要负责预防、制止、纠举犯罪。

　　陕西警官职业学院讲师张永林表示，虽然我国古代社会就有辅警，但以法治化为重要标志的现代辅警制度还是在英美法系国家兴起，并走向成熟完备。英国1662年颁布《济贫法》承认了“志愿警察”的合法性，1831年《临时警察条例》对民间“临时警察”予以认可。

　　2003年，英国出台《刑事司法法》对辅警职权做了专门规定，并赋予了一定程度的执法权。英国辅警由经过专业培训的志愿者构成、享有警察执法权力、担负警察职责。他们可能来自教师、出租车司机、会计、秘书，或任何其他职业，每周至少需工作4小时。

　　我国现代意义上的辅警制度始于20世纪60年代，称谓先后经历了联防队员、巡防员、治安员、协管员、协警等。但从人员身份、工作性质、职责任务等方面看，均可统称为辅警。金怡称，广义的辅警应为实现警务目标、接受公安机关指导或管理、使用的警务辅助力量。

　　张永林认为，辅警是警务辅助人员的简称，其存在目的是为了协助警察维护社会治安，缓解正式在编警力不足。它在新中国的发展主要经历了20世纪60年代的萌芽阶段、20世纪90年代的蓬勃发展阶段，以及2015年中央深化公安改革以来的规范化管理探索阶段。

　　刘东根表示，新中国辅警制度发展历史至少有40年。20世纪八九十年代全国各地广泛存在的治安联防队员实际上就是辅警。2004年，全国开展的治安员专项清理行动，逐步让辅警队伍向正规化建设转变。自2015年两会以来，辅警建设进入法治化轨道。

　　徐文新认为，现阶段的辅警包括在公安机关从事信息收集整理等工作的文职人员、市级公安局统一组织考试招录的合同制勤务人员，及各级派出所临时聘用的治安协管员等。这与2012年苏州市政府在全国率先出台的《苏州市警务辅助人员管理办法》对辅警的定义一致。

　　但金怡表示，该办法未将治安辅助人员、交通协管员、特勤等定位为“辅警”值得商榷。参考该规章，除由政府出资面向社会聘用、公安机关直接指挥管理的专职警务辅助人员外，其他群防群治性质的社会治安力量及公安机关聘用的内部服务性人员，不应纳入辅警范畴。

数量猛增问题凸显

　　我国目前警察与辅警配备比例最低达1∶2

　　中华人民共和国成立初期，我国企事业单位内保机构、村（居）委会下设治保会，和公安机关共同维护社会稳定和治安秩序。1952年8月21日，公安部颁布实施《治安保卫委员会暂行组织条例》要求，基层政府动员、组织积极分子组建群众防范力量，协助公安机关维护治安秩序。

　　改革开放后，社会经济迅猛发展，各种社会矛盾积聚，治安问题频发，公安机关工作任务日益繁重复杂，一线警力严重不足矛盾凸显。为节约行政成本，各地公安机关开始尝试自行招募社会力量，不断扩充治安员、协管员、巡防员、协警、护村队等辅警力量。

　　据《南方都市报》报道，20世纪80年代初，广东南海县乡镇企业迅速发展，大批外来人员流入，偷盗等案件逐渐高发。重压之下，该县九江镇南方村在全国率先推行农村治安承包制，即由村委会负责构建治安巡逻队，户籍居民每户每月缴纳1.5元支付巡逻员薪酬等。

　　该措施一经实施，当地社会秩序持续转好，周边村庄纷纷效仿，也得到了中央政法委的充分肯定并向全国推广。截至1984年，佛山全市实行治安承包责任制地区70个，治安承包专业人员6090人，当年抓获犯罪人员2167名，协助公安机关破获挂牌案件140多起。

　　为加强群众治安联防组织建设，1990年1月20日，广东省政府颁布《群众治安联防组织的规定》要求，各部门、单位积极支持和参加群众治安联防。珠三角群众联防组织由此迅速发展。但1994年不到一周时间广东发生了两起治安队员打人致死事件。

　　1994年5月2日，广州市荔湾区中化酒店保安队队员因查房，将一名工程师当场打死，一名政协委员打伤。同月5日，佛山市澜石镇潘村治安队队员陈海初、邵富伟自行审问在工地盗窃模板的李留明等三人，导致李当场倒地，经抢救无效身亡。

　　这两起恶性事件很快引起社会广泛关注，两个月后，公安部对其全国通报批评，要求各级公安机关抓好群众性治安联防队伍建设。2004年9月,公安部发布《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》要求，用三年时间彻底清退公安机关聘任的各类治安员。

　　但公安机关受制于警力不足等问题的困扰，治安员很快又以社区巡防队、辅警等形式亮相。南京森林警察学院治安系讲师刘显峰认为，辅警作为正规警力的有益补充，成为维稳不可或缺的治安辅助力量。由于其缺乏明晰的法律地位，导致称谓多样、身份定位尴尬。

　　刘东根认为，自2009年公安部作出对全国公安机关执法规范化建设的总体安排以来，全国警务辅助人员招聘热潮再次出现。目前，我国辅警总人数已超过警察，达400万人以上。张永林表示，我国警察与辅警的配备比例最低为1∶2，最高为1∶11。

　　据江苏省公安厅统计，江苏全省专职治安辅助人员约12.6万人，相当于公安民警的1.5倍，是派出所民警人数的4倍。截至2012年5月，江苏辅警最多的苏州市达3.5万人，是民警的2.7倍。金怡认为，除去文职人员，苏州辅警与民警之和应已达到发达国家水平。

顶层设计欠缺之困

　　顶层设计欠缺、立法滞后等诱发了系列问题

　　近年来，辅警数量增长迅猛，管理持续规范，但其违规执法现象并未完全遏止。2005年3月10日，河南郑州市金水区法院对郑州市公安局二七分局蜜蜂张派出所窝案作出一审判决，原所长、副所长及刘红克等12名治安员，被判处1至5年半不等有期徒刑。

　　同年1月30日，曾因奸杀6名女青年震惊全国的郑州市二七公安分局蜜蜂张派出所原治安员王怀义，经河南省高级人民法院核准，被执行死刑。时隔11年后，山东广播电视台记者前往德州市天衢工业园格瑞德公司南区厂房火灾现场采访时，又被辅警抢夺设备。

　　据《重庆晨报》等多家媒体报道，2016年8月10日下午，山东广播电视台记者钱云飞前往德州火灾现场采访拍摄时，遭警方抢走摄像机和手机，及格瑞德公司员工、保安人员推搡、踢打，三根肋骨被打断，经鉴定为轻伤二级。

　　10月9日，德州市政府新闻办官微发布案情处理情况通报称，钱云飞采访拍摄期间，与现场工作人员发生冲突，在场辅警徐某、陈某、叶某将其所持摄像机夺走。目前，三人已被德州市公安局德城分局辞退，另对违法使用警用标志的辅警张某拘留七日，并辞退。

　　徐文新认为，这与公安机关辅警招聘渠道繁杂、把关不严及辅警身份地位、职责权限缺乏明确法律依据等密切相关。张永林表示，出现这些问题的原因很大程度上在于当前我国辅警队伍构成主要以下岗职工、失业青年为主，普遍文化素质不高，年龄偏大。

　　刘显峰称，从观察到的实际情况看，目前辅警人员基本属于“老弱游闲型”。他以南京市公安局建邺分局2013年辅警数据为样本分析发现，该区2532名辅警中，初中学历2075人，中专（高中）学历397人，大专学历10人，18岁至30岁人数仅占17%。

　　刘东根认为，这与我国现行辅警招录方式不统一、经费保障来源不一关系密切。有些地方招录辅警，由公安、人事机关统一组织考试；有的地方公安机关与劳务派遣机构签订劳务派遣协议，辅警为劳务派遣人员。而缺乏统一的财政保障，又使辅警薪资待遇普遍偏低。

　　金怡表示，公安机关顶层设计欠缺、立法严重滞后，导致辅警法律地位不明确、职责范围不清晰，使其承担了大量“打补丁”“万金油”任务。政策依据、财政保障缺乏，又使辅警职业发展空间受限，从而对其队伍的稳定和军心士气都造成了不同程度影响。

　　徐文新认为，辅警既不属于公务员、事业编等“正式工”，又不属于行政附属编合同用工的“临时工”身份，客观上导致了其群体思想不稳定，进而缺乏身份认同感、职业归属感，产生了利用身份特权“捞一把”“赚一笔”的思想，易出现违规执法、损害群众利益的情况。

　　目前，深圳市法制办继苏州市颁布实施辅警管理地方规章以来，拟对现行法律法规作出“变通”，已公布的《深圳经济特区警务辅助人员条例（征求意见稿）》，拟赋予辅警6项权限，将目前必须由两名警察执行的部分权限变通为一名警察带领一名辅警即可履职。

　　“没有规定比有规定好。”徐文新认为，这是我国辅警管理制度的重大进步，也是今后辅警建设进入法治化轨道的发展方向。张永林称，以出台法律法规形式规范辅警队伍管理极为必要，建议在警察法中新增规范辅警法律地位、职责和权限等内容，赋予其一定执法权。

　　刘东根表示，目前警力不可能大幅度增加，没有辅警肯定不现实。因此，解决问题的根本出路主要在于制定统一规范，明确规范公安机关职责权限，尤其是职权法定。而曾留学俄罗斯的辅警凌雪，也一直在准备公务员招考，他的最终梦想仍是成为“正式警察”。