深圳拟立法赋予辅警执法权

    辅警问题非常复杂，有特殊地区的急迫现实需要，有法律的强制性规定，有学理上的纷争。专家指出，在当下中国，辅警作用的发挥需要遵循循序渐进的原则，力求先易后难。

　　9月1日，河北馆陶县一名女子在该县公安局巡警特警大队内服毒自杀，抢救无效身亡。据悉，事情起因是，多名身穿警服的人员围观拍摄了该女子的不雅视频，随后，视频被上传到网络。邯郸市公安局官方微博通报此事称，该视频是由该县公安局巡警特警大队的辅警擅自拍摄。此事在网络上持续发酵。

　　9月2日，深圳市法制办发布《深圳经济特区警务辅助人员条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），向社会公开征求意见，拟为辅警赋权并配备警械装备，对现有的法规作出变通性规定。如《条例》在深圳人大获得通过，将成为全国首部关于辅警的地方性法规。一时之间，辅警问题又引起热议。

　　对此规定，有不少人提出质疑，认为该规定内容违反《立法法》《行政处罚法》等上位法。有人认为通过立法赋权辅警，是削足适履，不是好的选择。还有人提出删除这一规定。

　　《条例》表明，目前深圳市公安机关临聘人员约4万人，警务辅助人员管理制度明显滞后，特别是随着全面依法治国方略的深入推进，警务辅助人员存在法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题，特别是在严控机构编制、公安机关警力不足矛盾日益突出的情况下，警务辅助作用还没有充分发挥，亟须通过立法予以解决。

　　华东政法大学博士生导师、行政法教授章志远对辅警问题有深入、持久的研究，他告诉民主与法制社记者，辅警问题非常复杂，有特殊地区的急迫现实需要，有法律的强制性规定，有学理上的纷争。在当下中国，辅警作用的发挥需要遵循循序渐进的原则，力求先易后难。

辅警执法权

　　辅警的职责权限是深圳辅警立法的重点和核心。《条例》中第八条最受关注，争议也最大。

  第八条规定，勤务辅警在一名以上人民警察的现场带领下，可以履行一些职责，包括110警情现场处警；对有违法犯罪嫌疑的人员进行当场盘问、检查，继续盘问；抓捕、押解违法犯罪嫌疑人；对行政案件进行调查取证，实施查封、扣押、强制检测等行政强制措施；对行为举止失控的醉酒人员、实施暴力行为的精神病人采取临时的保护性约束措施；法律、法规规定的其他职责。

　　这条规定之所以引起很大争议，是源于我国《行政处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》中规定“现场执法应当有两名执法人员”。

　　也就是说，我国现行法律规定警察执法必须要有两名警察在场。而《条例》将其变通为，上述职责只要有一名警察带领一名辅警就可以执行。

　　对于这一规定，章志远认为，总体上看，辅警的一般角色是行政辅助人，地方规章或者法规可以通过委托甚至授权方式赋予其一定的权限，但必须遵守法律保留基本行政法治原则。就此意义而言，草案的相关规定需要再做认真考虑。

　　所谓“法律保留”原则，是我国《立法法》第八条和第九条规定的内容，要求包括国家主权、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚及一些基本制度等事项只能由全国人大及其常委会制定法律。

　　尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

　　而深圳《条例》属于地方性法规，其中赋权辅警的内容，包括盘问、检查、抓捕、押解违法犯罪嫌疑人等，对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚的相关规定。

　　章志远曾参与起草苏州规范辅警的政府规章，“苏州立法时，我们强调恪守法律保留原则，有些事项法律明确规定必须由警察行使。比如，行政强制法规定，行政强制措施只能由具有执法主体身份的人员行使，辅警无权染指”。

　　中国人民大学法学院副教授王旭认为，辅警拥有了部分警察的执法权，可能会模糊警察和辅警间的职责界限，造成追责困难、警察公信力下降、转移问责等问题。

特区立法权

　　据了解，2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，辅警改革启幕，但这份文件未对外公布。今年以来，国务院办公厅出台规范管理公安机关警务辅助人员工作的规定，要求各地紧密结合实际，研究制定警务辅助人员管理办法或工作细则，主动改革创新。

　　此外，由广东省人大常委会批准，2016年7月1日开始施行的《深圳市制定法规条例》规定，“制定深圳经济特区法规应当遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则；注重发挥先行先试和创新变通作用，引领、推动和保障深圳经济特区的改革和发展。”

　　深圳市法制办发布的《条例》中提到，变通基于四方面考虑：国务院相关文件鼓励各地紧密结合本地实际，主动改革创新；深圳作为改革开放的“试验田”，承担改革的历史使命，而且有特区立法权，市委市政府大力支持；大陆法系的法国、日本，英美法系的英国、美国、香港地区，在正规警察队伍之外，均建立有完善的辅警制度，辅警具有与警察同等或部分的执法权；深圳市警力严重不足，而辅警职责权限有限，作用不能充分发挥。

　　按照新《立法法》第74条的规定，经济特区所在地的省、市人大及其常委会有权制定特殊的地方性法规，在经济特区范围内实施。

　　据悉，深圳经济特区直至2010年才扩容到整个深圳市，开始逐步结束“关内”和“关外”两套法规格局，在此之前，深圳市法规与深圳经济特区法规是两个体系，变通权属于后者，制定深圳市法规“不得同宪法、法律、行政法规和广东省地方性法规相抵触。”

　　章志远告诉记者，相比较一般的地方性法规来说，特区立法权的自主空间更大，但也必须获得全国人大的授权，并遵循立法法的基本要求。

　　“草案的规定确实突破了上位法的规定，需要慎重对待。任何创新或变通都需要遵循基本的法理，需要获得相应的授权以便合乎形式合法性的要求。”章志远说。

　　深圳大学法学院讲师尤乐也认为，行政机关起草法规规章，不应该单纯注重实现行政目的，更应该尊重权力授予的规定，不是为了目的而罔顾对法律的理解。

变通界限

　　值得注意的是，《条例》第十一条规定，勤务辅警在履行职责期间，可以配备警棍和安全防护装备，驾驶警用汽车、摩托车、电瓶车和电动自行车等警用交通工具，不得保管武器和警械。勤务辅警在履行巡逻、检查、抓捕、押解等职责期间，遇有危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的情形，可以使用警绳、手铐等必要的警用器械。

　　对此，尤乐表示担心，他认为，虽然从征求意见稿的体例来看，第十一条规定要满足第八条的“一名以上人民警察的现场带领”，而不是单独行动，但第十一条很可能架空上述第八条的规定，如果实践只是单独适用该条，无异于隐形赋予辅警以执行权。

　　“这其实不是辅警可以独立决断的，都应该是警察履行的职责。”尤乐表示，规定过于模糊，可能突破辅警作为“助手”的定位，发展到最后，辅警甚至会认为单独就可以对公民采取强制措施，进而加剧“临时工”现象。

　　我国《人民警察法》中也明确规定拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施以及使用警械、进行盘问、检查的主体只能是人民警察，具有专属性，辅警不具有执法资格，也不是适格的执法主体。

　　“辅警在一些权力性色彩淡薄的领域，尤其是纯粹的服务性、程序性事项中，可以发挥更大的作用；在权力色彩浓厚的领域，需要审慎介入，有些领域更是禁止介入。”章志远说，“在人民警察警械装备使用尚且存在很多问题的背景下，辅警警械整备的配备也需要审慎对待。”

　　章志远对深圳辅警立法提出建议：第一，寻求全国人大的授权决定，消弭形式合法性缺失的危机；第二，妥善处理好辅警权力的边界，尽量将其作为辅助人和受托者对待，公安机关承担最终的法律责任；第三，可以利用特区立法权做些突破，但主要应限于权力性淡薄的领域，如非机动车的查验、城市犬类管制等。