改善营商环境 推动法治进步

广东观音山国家森林公园生态环境法治建设专家研讨会在京召开

　　9月11日，由广东观音山国家森林公园主办的“生态环境法治建设专家研讨会”在京召开。来自北京大学、清华大学、中共中央党校、国家行政学院、中国政法大学、中央民族大学、国家环保部、国家林业局、中华环保联合会以及人民日报、新华社、中央电视台等著名学府、权威机关的专家、学者及媒体的50余位代表齐聚一堂，就广东观音山国家森林公园生态环境法治建设问题进行了学术研讨。

　　据了解，此次研讨会坚持“法治、正义、公益性、学术性”的原则，以法律为准绳，以建设性为当事各方建言献策，最终目的是改善营商环境，推动法治进步。

　　在研讨会上，观音山公司代表陈景玉介绍，观音山原来是一个村里面的集体林场,1999年由黄淦波先生与石新村签订了50年的承包合同，2000年成立了东莞市观音山森林公园开发有限公司。2005年被国家林业局批准成立为国家级森林公园，并正式命名为广东观音山国家森林公园，2010年被国家旅游局评为国家4A级旅游景区。17年来，公园先后获评“中国十佳休闲景区”“中国最佳旅游目的地”，并入选“广东省服务业100强”等称号。

　　观音山国家森林公园法律顾问王伟国表示，观音山国家森林公园这么多年经历了很多挫折。由于地方政府个别腐败官员对观音山森林公园不支持，或者采取一些阻挠，确实造成了很大的障碍。

　　陈景玉称，虽然我们得到广大游客和市民的认可，但是17年来，我们走过的历程非常坎坷，甚至有人企图以法律手段争夺观音山公园的经营权，但最终法治维护了我们的合法权益，在2013年底，经最高人民法院终审判定我们承包合同真实有效，继续执行。具体表现在以下几个方面：

　　首先，个别人员纵容当地村民在观音山滥砍森林，霸占公园林地私建别墅，新建经营性的停车场和餐厅，并以各种理由阻碍公园交通道路的扩建和改善，阻挠公园的正常经营与发展。

　　其次，“从莞高速公路”“西气东输二线天然气管道工程”和“南方电网高压线路工程”三项工程，在手续不齐全，未得到观音山作为利益相关方的同意，没有履行相关的手续，强行穿越观音山。尤其是“天然气管道工程”，擅自变更批复方案强行穿越观音山。三项工程导致观音山核心景观惨遭破坏，森林被砍伐。

　　再次，这么多年来，观音山作为一个全国首家民营森林国家公园，一直都是自筹资金，自谋出路，自谋发展，为东莞、为樟木头镇发展提供了一个标杆。森林防火、森林病虫害防治都是自行解决，但是按照国家规定，这些是应该有资金支持和政策支持的。17年来，观音山是在巨大的压力和干扰下发展的。

　　就广东观音山国家森林公园发展中面临的问题，与会专家展开了研讨，并一致认为，广东观音山国家森林公园以合法的方式维护自身的权益并且得到最高人民法院的判决认可，地方政府理应尊重国家林业局、最高人民法院的文件与判决，纠正其违法违规的行为。与会专家发言实录（摘发）如下：

　　■著名法学家、中国政法大学民商经济法学院副院长、北京市政协常委、中国民法学研究会副会长李永军

　　最高人民法院在2013年有一个终审的判决，已经确认了承包关系的合法性，它的权益是受法律保护的。现在遇到的问题是一些实际权益的保护问题。工程穿越森林公园的问题，按照物权法来讲，工程是可以通过的，但是必须符合法律规定，法律允许才可以。按照法律有关规定，要经过国家有关部门的批准。即使有关部门批准了之后，也应该跟森林公园的经营者进行协商，确定补偿的数额，这是法律明确规定的。不是让你通过了，就可以随意想怎么办怎么办，要对受损害的利益者进行补偿的。

　　另外一个就是关于有些村民乱砍乱伐，按照刑法处理也可以，另外按照民法来讲，破坏别人的财产，应该进行补偿，损害承包经营权，损害森林的利益，都是可以要求补偿的。但是这个补偿需要证据，谁去破坏了？起诉他，你得拿出证据事实来，才可以起诉去补偿，刑事和民事都是可以的。

　　关于收购的问题，有两种，一种是平等主体之间的收购，你想买我东西，要协商价格，我愿意还是不愿意?另外一个不叫收购，叫征收，国家想要这个东西，把你拿过来，那是有法定理由的，必须为了社会公众利益才可以征收，还需给补偿的。这两种都够不上，公园这方面受保护的利益是比较充分的，看不出来对方有什么理由进行收购。

　　■著名经济学家、北京大学经济学院原院长、北京大学战略管理研究所所长晏智杰

　　2007年公园规划，允许批出一部分地方做商业经营。这个问题就来了，因为这么一经营，就有两百亿可能的前景，于是个别不法的官员开始介入，出现了种种的干扰、破坏，总的目的就是要把你们的经营管理成果拿过去，把经营管理权收回来。归谁来掌握呢？是归那些干扰的人来掌握。这个事实的性质，从现在看到的情况和反映的情况来看，我认为是清楚的。那就是作为一个民营企业家、民营经济，它的合法利益受到了侵犯。

　　■著名反腐败学者、中国行政学研究会常务理事、国家行政学院教授竹立家

　　我很同意晏老师的观点，事实很清楚。还是要依法来办事，根据相关的法律法规，该上诉的上诉，该起诉的起诉，这点还是要坚持。晏老师说是权与法的斗争，这个没有错，我们还是要坚持依法办事。

　　■著名学者、中央党校教授王海光

　　第一，公园产权还是没有很明确，也可以看出你们在前期承包时期有些问题是没有想到的。但是最高法那个承包权官司打赢了，这奠定了你们在以后解决一切问题的法律基础。

　　第二，公园定性问题上一定要搞清楚。到底是国家级的还是国家公园？国家级的公园，你就应该做一个界定。

　　第三，要把自我定位搞清楚，请一些法律专家，界定公园的产权边界，这对公园下一步的工作是有帮助的。

　　■国家环保部环评司前司长牟广丰

　　从环评法来讲，工程如果涉及到景区核心区和缓冲区，那就是完全违法。在边缘地带和实验区，经过有关部门同意是可以的。另外，按自然保护区条例，国家级自然保护区、省级自然保护区，乃至市县级自然保护区，国家自然保护区条例是通用的。工程方在未取得环评情况下的施工行为违反了环评，你们可以举报。

　　■著名法学家、北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心副主任、中国行政法学研究会副会长湛中乐

　　尽管早期我们的法律意识不那么强，有可能国家级森林公园、国家森林公园，给人的印象有些模糊，但是从合同上讲，最高法院判决所确认的事实和法律关系来讲，产权是明晰的，合同的权利义务也是清楚的，经营权和管理权是在你那里，这个也是值得肯定的。

　　我提几个建议。第一，要跟当地的居委会处理好关系，这个国家森林公园，现在社会共治的理念，不是自己在做，想办法要让村委会的人共同参与，要改变这方面的思路缓和与他们的关系。第二，跟当地居民的关系，公园吸纳了多少当地村民参与到公园生态环境方面的维护？他们的工资福利待遇怎么样？使村民支持你，使村委会支持你，而不是对立。第三，要处理好和当地的镇政府，城管、规划等相关部门的关系，要跟当地政府配合，不能搞对立。

　　■著名法学家、中央民族大学教授、法治政府与地方制度研究中心主任、中国行政法研究会常务理事、北京大学宪法与行政法研究中心客座研究员熊文钊

　　应该在法治的框架下来建立新型的政商关系。一是和发包方的关系，他是集体所有权人，发包方的权益、承包期50年，受法律保护，还要进一步厘清这个关系，是我们应该做的一个基础的法律工作。承包协议签的不清楚，在新的情况下能不能再进行补充？

　　另外有几个文件对公园方是比较好的支持，一是林业局的行政许可决定书，对方位做了厘定，行政许可决定书是政府的文件，企业应该是受到信赖保护原则。政府进行经营，支持去做，公园才做的投入，做了50年的计划。如果公园在这当中受到了一些限制，影响了合法预期，合理的期待，造成损失，这个是属于信赖保护原则，围绕信赖保护可以提起一个法律保护诉讼的渠道。

　　二是环保部文件里面讲的是要避让观音山森林规划图，但是最后施工的时候好像没有完全按照避让的原则，这个过程是不是也可以寻求一些司法保护的途径？因为它是一个政府文件，有关部门没有按照环评要求和广东省有关部门踏勘的线路去施工，是不是会发生补偿的问题？现在已经施工完了，是不是可以产生一个司法诉讼？

　　■著名学者、国家行政学院法学部教授魏宏

　　我对这类事情感触很深。农村主体产权制度没有处理好，加上公民权利意识淡薄，对公民财产权利的保护，有些地方可以，但总体上是比较差的。要解决这个问题，最根本的是要解决农村土地产权制度，这个不解决，所有问题不能从根本上解决。

　　■著名学者、北京大学中国国情研究中心研究员杨百揆

　　我认为整个事情主要是涉及三个权，第一是所有权，第二是经营权，第三是管理权。最高法院的判决书，基本就是胜诉，里面经营权和所有权的界定上写得比较细，我觉得这个问题解决了。

　　现在就是经营权和管理权出问题了，经营权应包括管理权，但是在实际操作中，经营权里面有些管理权是实施不下去的，特别是承包大片土地的情况下，因为管理权，涉及公共管理。林权特别是天然林应该归国家，原始森林大片承包的人，大片经营的人，你挣的钱实际挣的是全民的钱。这个思想问题要解决了，跟村里重新签，大家互利，包括镇上县上都比较好解决，公园的损失能补回来，而且以后不用在这方面投入很多，恢复到原来早期的合作方式，合作共赢。

　　■中华环保联合会能源环境专业委员会执行会长兼秘书长、原煤炭工业部地方局局长、教授级高级工程师王友昌

　　实际上这是一个经营承包问题，1999年到2016年，利益格局已经发生了很大的变化。在目前形势有利，政策有利，法律也有利的情况下，如何做好当地老百姓的工作？如何做好当地从村到镇到市里的工作？看来个别人背后原来可能不支持或者暗地有权钱勾结，或者其他原因，做了一些不利于企业经营权、管理权、承包权发展的事，但现在这个判决已经有了，不要站在原来思维的角度，把政府和老百姓推到对立面。

　　因此，我觉得还要引导媒体做正面的宣传，用五大发展理念，创新、协调、绿色、开放、共享，把这五大发展理念理解好了，正面宣传。

　　■国家林业局退耕还林办公室副主任李青松

　　我觉得观音山国家级森林公园为中国森林公园以及森林旅游的运作提供了很好的一个范例，它这个模式非常好，符合现代林业发展的方向。最高法院判决的结果有两个进步，一是中国法治的进步，二是生态文明的进步。

　　一些国家的政策，该享受到的没享受到。有的政府在执法过程中，或者在管理过程中，对于这些民营企业经营的这些范围，有所选择，或者是消极的作为，或者是不作为，或者作为不到位，这都是不应该的。如何应对这些？有监察的渠道，也有法律的渠道。

　　广东能有这样一块地方，非常不容易。生态它是不可替代的，生态是不可复制的，生态效益和经济效益两者是不能做比较的。

　　■中国森林公园的开创者、清华大学规划院副总规划师王兴国

　　观音山这个历史情况，我略知一二。国家级森林公园的批准有一个最基本的条件，必须在有效的保护生态环境和森林资源的前提下，这个是最重要的。而观音山十几平方公里的面积，可以说它在珠江三角洲是绿色之肺，也可以说是东莞之肺，所以它的生态作用是不容忽视的。在这种情况下，国家林业局派了专家组到实地进行了考察，然后经过二十多位专家共同投票的情况下通过的。

　　国家森林公园批复以后，东莞的领导看到这一点，如果开发房地产，那经济效益就不是一个观音山所能做到的。在这种情况下，跌跌撞撞搞了这么多年，能够挺过来，应该是为之称道的。解决了300名职工的就业问题，更重要的是保护了生态环境。

　　第一，建议始终把保护资源放在第一位，要采取有力的措施，包括人为的破坏和森林防火，病虫害的防治，其他自然灾害的防治，一定把它放在第一位。

　　第二，对于已经发生的对观音山经营有危害的、造成了不良后果的事情，还是应当坚决立案调查，前提就是有证据。涉及到行政主管部门不作为，那就以不作为进行诉讼。凡是违法的，那就必须要通过法院。

　　■深圳大学法学院教授魏秀玲

　　观音山这个事件，我们关注很久了。三大工程中他们全力救济，有广东省林业局出具的一些文件，有国家环境保护部的一些文件，有相应的一些证据，到了地方往往都受到不公正的待遇。甚至2012年因为工程急于施工，没有办理相应的后补手续，居然强行把公园员工隔离起来，在短短时间内强行的施工，造成既定的事实。有关部门甚至明明知道违法情况存在，却采取了保持沉默。

　　现行的法律都有明确的规定，可是事实上有的公司有政府的背景，又打着公益的名义在作业，在这种情况下，造成了很多违法的强行施工的现象。当时在施工之前，他们也找当地政府开了一些协调会，甚至甩出这样一些话，我们这项工程是一定要进行的，你打官司去打，该承担什么责任承担什么责任。不过非常可喜的是这个国家森林公园还是在非常不正常的环境下，求得了目前这样一个生存的现状。

　　■著名媒体人王南

　　对公园团队17年来所做的工作的意义、贡献应该有一个总结，从有形方面来讲，一是物化这一块，森林公园的基本建设增值了，这是很明显的，材料里面体现的比较充分的；二是生态的部分，生态得到了优化，生态效果得到了提升，这是看得着的。

　　我更想强调无形这块，一是提升了东莞的知名度，为东莞增加了一张亮丽的名片，使东莞自然人文这块得到了提升，也为你们下一步的维权或者得到地方政府更好的配合，这是有说服力的；二是，本身森林公园有商业价值，从商业角度，它的商业品牌也是无形的资产。

　　■著名媒体人、中央电视台记者、中国人民大学律师学院客座教授、中国传媒大学客座教授、全国法制节目工作委员会秘书长黄海星

　　三大工程，建议抓住不放。尽管这个事情，工程不可能再改造了，不可能重新改建，这个我们不奢望。可能这个钱，即便将来补偿也可能补偿给地方政府，也可能拿不到，但是这件事情，我要紧追不放。后面可能有其他的违法工程相继进来，我们目的是对后面的事情做一个警示。通过不断的维权措施，想办法为我们今后避免再出现类似的问题，至少政府通过观音山再做什么工程的时候，可能就会谨慎了。