对城市内涝灾害的理性思考

　　近期，我国大部分地区普遍出现了一次大范围、高强度的特大降雨过程，致使一些河岸决堤、村镇被淹、夺走了数百人的生命，让国人心痛不已、祈福发愿，也引发了大量针对城市建设问题的诘问。

　　面对集中降雨、洪水引发城市内涝灾害的情形，只有针对城市、政府的一时抱怨是不公平的，更解决不了一下雨就内涝和城市危机的根本问题。只有从中国经济发展、城市化发展、城市建设管理的现实阶段、现实做法、现实问题出发，痛定思痛、理性分析、亡羊补牢、逐步完善，不断提高城市防御洪水和抵抗自然灾害的能力，才是上策。

　　客观看待和理性分析我国城市一下暴雨就内涝的现实。这实际上是经济增长过快、基础设施欠账、城市规划设计理念滞后、流域系统综合调控能力不足、城市灾害预防思想麻痹心理侥幸等多种因素综合作用的结果，二三十年一遇的大范围内涝则是非常规特大暴雨摧毁城市原有防御能力的表现。具体来说，主要反映在如下三个方面。

　　一是城市规划设计问题，也就是说，我们的城市建设从一开始就没有充分考虑安全这一重大命题，大部分城市在经济利益面前只注重铺摊子、上项目，钢筋水泥和柏油路面几乎覆盖了城市的每一寸土地，而能够缓冲、缓释集中降雨量的绿化、草地、裸露空间十分有限，这必然导致所有降雨量都要依靠地下排水系统加以解决。再加上城市建设重地上、轻地下的建设理念，使得城市大容量的地下排水廊道本身就十分短缺的现状更加严重。

　　二是防洪基础设施欠账问题。近年来国家和地方政府虽然在基础设施建设上投入了巨大财力，效果也十分明显，但遗憾的是，在针对早期修建的城市防洪设施的维护更新上，投入严重不足，特别是一些老城区的情况更为严峻，致使许多城市的防洪设施体系超负荷运转，即便发现了问题，也难以得到及时有效的追加投入和维护更新，城市整体防洪能力不断减弱，在特大洪水面前不堪一击，一些河段的决堤充分说明了这一点。

　　三是城市安全治理的问题。再好的设施、再好的工程，如果没有良好的组织管理体系和治理体系，仍然无法充分发挥设施工程的总体效应。在针对洪水或特大暴雨的城市安全治理上，存在着两方面的治理问题。一方面，由于行政区划的刚性和权力约束，一些流域性防洪设施如水库、湖泊、湿地等，无法实现跨界科学调配与科学使用，本应具有的上下游、左右岸、干支流一体化调洪防御功能难以得到有效的发挥；另一方面，科学的城市安全治理应该是政府、市场、社会、民众等多元力量的共同参与、共同行动和共同治理，但目前，政府为主，市场参与、社会参与不足，更别说特大洪水的应急演练和民众防洪意识的培养。可以说，目前我们出现的城市严重内涝问题，是发展中的问题，需要在发展中不断加以完善和解决。

　　面对现实，寻找策略，亡羊补牢，同步推进，不断补上城市建设的旧账，逐步提升城市安全综合治理水平和防御自然灾害的能力，是当务之急，更是长远战略。

　　依法明确城市防洪排涝体系等基础设施建设在城市发展中地位和作用，加大城市安全建设的财政投入，按照轻重缓急强化设施修缮、完善、更新和维护工作，特别是对老城区、早年失修的防洪设施给予重点关注，构筑城内外、地上地下一体化的防洪设施体系，不断增强现有设施的抵御能力。

　　更新城市规划设计理念，依法规划建设安全城市、海绵城市、弹性城市。一方面，根据不同的城市气候风险、城市规模、城市功能，按照国家《城市适应气候变化行动方案》和《关于推进海绵城市建设的指导意见》的基本要求，科学规划城市绿地系统，提高城市绿地率、植被覆盖率；综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，完善雨水回收再利用体系，稳步扩大降雨就地消纳和利用的容量和比例，降低城市开发建设对生态系统的影响和破坏。

　　大城市或超大城市应按照《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》的相关规定，在老城区增加规划建设地下综合管廊(重点考虑排洪需要)，而在新城区，推行地下综合廊道与新城区同步规划、同步施工、同步使用，既解决“拉链马路”的问题，又解决城市内涝的隐患。

　　改革创新和不断完善城市总体安全治理体系，全面提高城市应对风险的软实力。一方面，建立健全以流域为主的跨界统筹协调治理新体制、新机制，打破行政区划的刚性约束，统筹调配、利用和发挥涉及上下游、左右岸、干支流的防洪设施体系的综合功能，重建我国东西向流域一体化防洪、抗旱，造福全流域人民的传统治理优势。另一方面，普及防洪防涝知识和意识，让民众清楚地知晓不同灾害预警分级的具体含义；提高气象部门发布预警的准确性、精确度，拓展预警发布的渠道;科学制定针对自然灾害的应急预案，不定期组织实战演练，提高多部门协同、全民集体行动的现实应对能力。与此同时，创新PPP模式，加大城市基础设施建设的市场参与力度，提高城市防洪设施体系建设和维护运转的效率。