郑毅：《城市民族工作条例》修订有待进一步完善

  城市散居少数民族与生活在民族自治地方（尤其是实行区域自治）的少数民族群众不同，既无法律赋予的自治权，也不能得到《民族区域自治法》全面、充分的制度保障。现代法治国家对此最有效的“止损”方案，莫过于通过制定和实施专门法来进行保障，并不断地修正和强化。

　　6月29日，国务院法制办正式发布了《关于<国务院关于修改<城市民族工作条例>的决定（征求意见稿）>公开征求意见的通知》，标志着这部已经颁布施行23年的《城市民族工作条例》（以下简称《条例》）进入了实质性修订阶段。

　　此次征求意见稿共计1600余字，涉及增加、修改或删减共21处。《条例》的制定与实施一直在学术界有所争论，有学者认为：该条例过分突出少数民族特殊论，不利于民族融合与中华文化凝聚力的建设；没有体现出现代民族文化所应遵从的平等精神；没有严格区分民族与宗教；以“特殊论”为基础的民族、宗教政策，已不适应时代发展。

　　此次国务院公开征求该条例的修改意见，就是为了更好地将民族工作适应时代发展要求。

　　中央民族大学法学院副教授郑毅长期致力于民族法学研究工作，在他所承接的“《立法法》修改与新时期民族立法的发展问题研究”科研专项课题中，对《条例》的修订进行了深入的研究和探讨。

民族工作法治化的进步

　　郑毅认为，此次的征求意见稿是对我国新时期民族事务法治化时代需求的全面回应，是对社会主义民族法制体系的良性续造，是对散居少数民族事业发展的制度保障，是民族工作法治化进步的重要体现。

　　“全面推进依法治国”是党的十八届四中全会提出的目标，在民族事务领域，针对法治建设问题的论述为：“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系的和谐。”

　　“‘涉及民族因素的问题’有别于传统意义上的‘民族问题’。”郑毅谈道，后者主要呈现为政治问题的属性，而前者既然“依法妥善处置”，在更大程度上自然属于法律问题。

　　他认为，顶层设计在纠正长期以来民族问题（工作）泛政治化倾向的同时，对加速民族法制建设和发展的时代需求的强调亦呼之欲出。

　　在2014年中央民族工作会议上，习近平总书记在讲话中着重提及了城市散居少数民族问题，强调“做散居民族工作和城市民族工作，要注重保障各民族合法权益，坚持平等对待、一视同仁，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行。”“让城市更好地接纳少数民族群众，让少数民族群众更好地融入城市。”

　　郑毅谈道，这些问题在此次的征求意见稿中都有增补、修改体现。

　　“我国各民族在分布上交错散居，故长期以来存在着聚居民族和散杂居民族的事实分野，这是我国少数民族分布的客观实情。《民族区域自治法》虽然得到中央高度重视，但是由于主要针对聚居少数民族的基本功能定位，在涉及散居少数民族的问题上，逻辑与结构都存在一定的缺陷。”郑毅认为，在散居少数民族法制领域，《条例》和《民族乡行政工作条例》有着不可动摇的重要地位，此次修订对推进散居少数民族法治进程意义重大。

　　郑毅指出，近年来，少数民族人口散居化趋势值得引起立法和行政的充分重视。

　　“西部民族地区向中东部较发达地区的人口迁移、城市化、打工潮以及民族文化融合进一步加强等多种复杂因素的叠加，共同成为当今少数民族散居化的‘幕后推手’。”

　　郑毅认为，城市散居少数民族与生活在民族自治地方（尤其是实行区域自治）的少数民族群众不同，既无法律赋予的自治权，也不能得到《民族区域自治法》全面、充分的制度保障，现代法治国家对此最有效的“止损”方案，莫过于通过制定和实施专门法来进行保障，并不断地修正和强化。

　　此次征求意见稿，是对当前城市散居少数民族工作的部分新情况、新问题予以了较为及时的制度回应，这也是新历史时期城市民族工作进一步发展和完善的前提与基础。

《条例》存在位阶劣势

　　郑毅指出，虽然征求意见稿的价值应予充分肯定，但前述对我国当前散居少数民族法制建设现状的初步梳理，亦暗示了商榷的空间：法条表述尚有不规范，责任条款依然缺位，规范位阶劣势被忽视。

　　根据此次征求意见稿，修订后的《条例》在表述上共出现34处“应当”，而依据全国人大常委会法制委员会《立法技术规范（试行）》第14项的规定，“应当”用于表述义务性规范，意同“必须”。因此，《条例》事实上赋予了10类主体的34类义务。

　　这些条款具有明确的主体和行为假设，既非拉伦茨意义上的“不完全法条”，也不是拉兹意义上的“非命令性规范”，而是必须贯彻执行的纯粹行为规范，用“应当”表述并不规范。

　　对于条例涉及的庞大的多元义务规范体系，《条例》征求意见稿却并未设置任何相应的责任条款，致使实际违法成本为零。整个《条例》的责任条款，也仅仅涉及剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚。

　　郑毅表示：“不论是必要性抑或可行性，《条例》均有充分的时间理由和制度空间来设置精细的责任条款以提升实施效果，而此次修订对该问题的‘视而不见’着实令人费解。”

　　与此同时，作为行政法规的《条例》存在位阶劣势，致使无法行之有效地发挥作用。

　　“暂且除却立法时机、内部程序等客观因素不论，仅就‘上升为法律’的必要性而言，大可包括但不限于如下四点：散居少数民族人数众多增长迅速，提升规范位阶与散居少数民族在我国民族问题中客观实情相匹配；通过提升规范位阶以强化实施力，改善散居少数民族权益保障规范的实施效果；散居少数民族权益保障相较民族自治地方差距巨大，提升规范位阶可以缓解散居少数民族权利保障长期滞后的困窘；人为地将散居少数民族依居住地简单拆解为城市和民族乡两类分而治之的观念早已过时，提升规范位阶可以防治一些次生问题的产生与恶化。”郑毅建议，提升《条例》的立法位阶十分必要。

　　在散居少数民族治理需求不断提升的今天，依靠行政法规对城市、民族乡散居少数民族分而治之的立法目标已成为《条例》不能承受之重，若能将此次修订的时机充分转化为立法的窗口，无疑可以赋予更多的法治期待。

条例内容应趋于完善

　　此次的征求意见稿对第5条的修改为：“城市人民政府应当将适应当地少数民族需要的经济、文化事业列入国民经济和社会发展规划，并按照国家有关规定，将开展少数民族工作所需经费列入本级财政预算。”

　　郑毅指出，修改此条的核心在于明确城市人民政府对保障本市散居少数民族权益保障事业的支出责任，督促政府促进相关规定的落实，却忽视了各市财力承受度的客观差异问题。

　　“一方面，在我国目前中央与地方分税制业已建立而事权划分尚未真正实现制度化的情况下，地方财政事实上承担着超标的支出责任；另一方面，由于缺乏责任机制，第5条看似强制性色彩极浓的‘应当’的表述，实际上亦难逃软法化的结局——倘城市政府因囊中羞涩或其他原因不予执行，反过来真正损害的实际是《条例》自身的规范尊严。”郑毅说。

　　他建议，可考虑在该条引入中央财政转移支付机制作为有效补充。一方面，除了为城市财政减负，还能将第4条新增第一款的规定进一步坐实；另一方面，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》也已然提供了相对明确的实施框架。其次，征求意见稿将《条例》第9条改为第10条，并在第二款增加了“鼓励各民族学生同校同班”的规定，却忽视了一个原《条例》中已不合时宜的提法——“少数民族教师”的修正问题。

　　该条表述在潜在逻辑上简单将少数民族教师视作少数民族教育的主要实施者，但片面强调“少数民族教师队伍的素质”难与立法初衷完全契合。郑毅认为，直接强调“提升实施民族教育的教师队伍的素质”更为妥当。

　　征求意见稿将《条例》原第10条即信贷部门对以少数民族为主要服务对象的从事食品生产、加工、经营和饮食服务的企业的贷款优惠条款直接删除，郑毅认为这个修订似有不妥。

　　郑毅指出：“在理论上，此类企业竞争力和生存能力往往不是很强，但是其存在对于城市民族工作的顺利开展又具有特殊意义，因此需要政府在市场规则基础上予以相应的帮助和扶持；在规范上，该条为典型的授益条款，一般不予取消，确须取消授益也必须附有足够的依据和说明；在实践中，许多地方出台的地方性立法中对于信贷优惠问题均有相应规定，确实反映了基层食品管理工作的切实需求。一旦贸然变动，不仅会导致相关需求的满足丧失规范基础，更会引起相关规范体系的不合理震荡。”