健全征地纠纷预防化解制度

 　在推进城市化进程中，因征地纠纷引发的上访和群体性事件时有发生，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。有必要进一步健全征地纠纷预防化解制度，从源头上保护被征地农民的合法权益。现行征地纠纷预防化解制度存在着土地征收中公共利益界定不清、土地征收前缺乏有效沟通与协调、征地纠纷司法救济制度不完善、土地征收后忽视失地农民的利益保障等问题。因此，有必要进一步健全征地纠纷预防化解制度，从源头上保护被征地农民的合法权益。

合理界定土地征收中公共利益的范围

　　法律明确规定，只有为了公共利益的需要，政府才可以行使征收土地的权力。世界各国对于公共利益的立法模式主要有3种：第一种是概括式，仅对公共利益的范围做出笼统大体的概括而无详细明确的规定，典型代表国家有美国、德国、英国等；第二种是列举式，在法律规定范围内将属于公共利益的事项明确列举出来，典型代表国家有印度、巴西等；第三种是折中式，即概括式和列举式的混合模式，典型代表国家有韩国、日本等。

　　我国宪法和土地管理法中关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定仅限于对土地征收目的的解释，而对公共利益未进一步作出细化，这主要是采用了概括式的立法模式。这种立法模式需具备两个条件：一是要有完善的配套法律制度和高素质的执法人员；二是要有已有案例可以为概括式的规定提供具体的执行参照依据。对于正处于社会转型时期的我国来说，以上两个条件都不成熟，故不适合采用概括式立法模式。列举式立法模式存在固有的不可能列举所有情况的弱点，也不适合我国国情。综上，我国可以像大多数国家一样，选择折中模式。具体来说，可以借鉴我国行政诉讼中关于受案范围的立法模式，即概括条款加肯定的列举加否定的排除这样一个模式：先笼统概括土地征收的公共利益目的，然后采用列举的方法将比较重要的、具有典型代表意义的公共利益事项列举出来，最后再以列举的方式将比较典型的不作为公共利益处理的事项列举出来。通过这种折中的立法方式将我国土地征收中的公共利益范围作出合理界定，可以有效地规范和约束地方政府的土地征收权力，维护群众利益。

建立土地征收前的听证制度

　　听证制度是现代民主政治的产物，是行政程序基本制度的核心。将听证制度引入土地征收过程中，不仅有利于保证土地征收整个过程的公开、公平与公正，还可以使被征地人真正行使参与权与知情权，切实保障被征地人的合法权益。

　　完善土地征收中听证制度的法律体系。我国目前尚无明确的法律层面上的土地征收听证制度，单纯由规章、规范性文件等建立起来的土地征收听证制度存在着法律位阶低、缺乏权威性等弊端。为使土地征收听证制度法律化，这就要求我们应当从法律层面建立起一套完善的土地征收听证制度。笔者认为，全国人大作为土地法律制度的制定者，可以在今后的土地征收法立法中，对土地征收程序加以明确规定，并将土地征收听证程序作为该部分的重要内容，明确土地征收听证的目的、申请参与的具体制度与流程，使土地征收听证制度真正实现有法可依。

　　在土地征收听证前引入谈判协商机制。谈判协商机制作为公民参与的一种重要形式，在西方国家土地征收的听证程序中被广泛应用。如美国在土地征收听证程序开始前会有一个谈判协商的程序，先由政府对征收土地进行评估，然后向被征地人发送评估报告及初次补偿金的要约，被征收人如对初次补偿金的要约不满意，可以向征收人提出自己的诉求，这一过程就类似于谈判协商。我国也可以在土地征收听证制度前实行此种谈判协商机制，作为听证制度的一个预设程序。若双方能达成一致意见，可省略后续听证程序。若双方意见无法达成共识，可再启动后续听证程序。这样能够大大提高土地征收工作效率。

　　扩大土地征收中听证的范围。土地征收听证范围的大小直接反映了被征地人在土地征收中受保障程度的大小。土地征收听证范围越广，被征地人了解的就会越多，在整个征地过程中得到的保障就越多。目前我国土地征收听证的范围主要局限于补偿事项方面，而未涉及至征地目的方面。而国外的土地征收听证非常重视被征地人对征地目的的判断及了解程度，他们往往会极力使被征地人确信征地的行为出自公共利益的目的，同时必须向被征地人论证该征地行为确定不移的将增进公共福利。将“征地目的”纳入土地征收听证范围内，让被征地人适时了解征地的目的对于下一步土地征收听证程序的开展具有良好的推动作用，同时也能真正意义上保障被征地人的利益，促进社会和谐稳定。

完善征地纠纷司法救济制度

　　征地纠纷涉及面广，事关民生大计，对群众利益影响巨大。多年来，各地对征地纠纷的解决，基本是通过行政手段，这是一种非常态化与法治化的管理方式。全面推进依法治国，司法救济应当作为解决征地纠纷问题的主要方式。

　　适当扩大司法救济的范围。将征地过程中涉及的公共利益界定纠纷、征地补偿标准纠纷、征地补偿款分配纠纷等问题统一纳入司法审查的范围，实现司法权对行政权的有效监督，最大限度地保障被征地人的合法权益。

　　设置征地纠纷合议庭。为防止地方政府征地权力的滥用，缓和政府与被征地人的紧张关系，可效仿国外设立专门征地纠纷处理机构的做法，在我国各级地方法院设立征地纠纷合议庭，为被征地人提供专门的司法救济。

　　设立征地纠纷法律援助机构。针对被征地人作为弱势群体存在法律知识欠缺的现实，可以在基层设立专门的征地纠纷法律援助机构，对被征地人提供征地纠纷方面的法律援助，帮助其维护自身利益。

建立土地征收后的追踪寻访制度

　　对于土地征收后是否存在暗度陈仓擅自改变土地用途，少征多用、征而未用以及是否存在补偿费用分配和管理不当等问题缺乏有效监管。被征地人往往缺乏土地征收法律知识，不了解国家补偿政策，对于自己应得利益没有确切把握，合法权益极易受到损害。

　　征地补偿款是否能够确保及时分到被征地农民手中，是考验基层政府行政能力的试金石。地方政府有关部门不仅要事前进行有效监督和预防，更要建立事后回访的长效机制，深入到失地农民家中，了解征地补偿款是否足额发放。应当通过建立考核评价体系与回访制度，强化征地管理部门及工作人员的工作水平与服务意识。

　　加强土地征收后寻访检查。土地征收手续办完后，有关主管部门应不定期检查征收后的土地使用情况，查看落实是否存在擅自改变规划、少征多用、征而未用等问题，是否存在损害被征地人利益的补偿费分配和管理不当等问题。可以成立由纪检、国土、规划、住建等部门共同参加的联合督导组，采取实地督查、电话督查、跟踪办理等方式进行督查督办。通过听汇报、对台账、看资料、访群众、查整改等方式全面了解征地后续工作，掌握失地农民纳入社会保障体系的情况，加强对被征地农民的就业指导，将失地农民纳入统一的就业服务体系，从根本上解决失地农民的后顾之忧，确保被征地农民利益不受损害。同时，通过走访加强土地征收法律的普及，在提高失地农民维权意识的同时，获得他们对于征地工作的理解与支持，减少征地纠纷的发生。（摘自《学习时报》）