多元化纠纷解决机制困与乏

　　自2004年最高法提出建立多元化纠纷解决机制以来，经过10多年发展，已取得多项成果。但其在法律界认同度不够、公信力不足、立法细节争议、管理体制驳杂等弊端亟待解决。

　　“中国3000多个基层法院指导着80万个人民调解委员会的业务工作，每年化解纠纷高达1000多万件。” 5月25日，中国应用法学研究所所长、最高人民法院高级法官蒋惠岭，在第三届中英司法圆桌会议上介绍称，我国多元化纠纷解决机制已扩大到行政、行业、商事等领域，形成中国特色的法院附设调解。

　　蒋惠岭表示，自2004年最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》，提出建立多元化纠纷解决机制的改革任务，到2014年“多元化纠纷解决机制”写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，它已成为我国治理体系和治理能力现代化战略的重要组成部分。

　　中国人民大学法学院教授范愉认为，我国的多元化纠纷解决机制目前仍存在制度程序设计理性不足、政府对司法诉讼期待过高等问题。江苏大学法治研究与评估中心主任于晓琪教授表示，部分非诉纠纷解决机制异化、诉讼与非诉讼纠纷解决机制对接制度不完善不容忽视。

理念尚未达成一致

　　“法律界对调解并未达成认同。”范愉表示，尽管党中央对多元化纠纷解决机制早有政策性倡导，党的十八届四中全会也明确提出要完善调解、仲裁等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，但政府在决策理念、立法和制度建构中仍显示出对司法诉讼的过高期待。

　　这种政策导向及理念导致纠纷处理工作不断向法院集中，但现行制度设计却对非诉讼程序缺少有力支持。不过，于晓琪认为，“过高期待”也可以是一个在不断实践中无限接近目标、追求完善的过程。

　　在她看来，如果将多元化纠纷解决机制所达到的社会状态作为一个亟待完成的任务，那么现行体制的确存在许多不足。但如果将多元化纠纷解决机制视为一个更好实现司法功能的方法，以及通过不断尝试和完善并最终实现的目标，则不然。

　　于晓琪分析称，法律界对多元化解纠纷解决机制不认同的原因有三：人民调解解纷方法在现实中适用存在困境；我国某些司法机关、律师等法律共同体成员对该机制存在排斥心理；社会解纷机构在社会领域的公信度不高。

　　专注基层治理研究的中山大学法学博士吴方彦认为，自改革开放以来，我国的多元纠纷解决机制，除包括法院诉讼、人民调解外，1979年工商行政管理部门还主导建立了经济合同仲裁纠纷化解制度，但目前存在的突出问题是“司法权威和公信力亟待提高”。

　　关注基层社会治理问题多年的中国农业大学社会保障专业博士、天津理工大学法政学院讲师杨亮承认为，当前中国社会已不再是传统的熟人社会，正向复杂、多样、流动性强的现代社会快速转变。由此导致社会矛盾纠纷多发易发，司法诉讼数量激增，纠纷化解需求倍增。

　　杨亮承表示，虽然现行人民调解、行政调解、行业调解以及仲裁等调解机制在纠纷化解实践中发挥着重要作用，但其难实现“源头治理，将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态”。他建议在纠纷调解中引入第三方机构，改变政府单一治理主体主导基层治理的格局。

　　于晓琪从法院、律师、社会三个层面分析建议，法院参照有关国家创设非诉讼案件指导规则制度；律师积极引导当事人树立正确的司法解纷观念，经济、合理地运用社会解纷力量化解矛盾；群众尊重人民调解等社会解纷机构的法律权威，以便形成现代的社会司法氛围。

立法细节有待完善

　　“在法院试点经验的基础上，人民调解法、民事诉讼法建立了调解协议效力的司法确认制度。”蒋惠岭介绍称，目前我国的多元化纠纷解决机制已打通诉调对接“关键点”，建立、完善了民商事纠纷中立评估机制，《民事诉讼法》规定了先行调解原则等。

　　蒋惠岭表示，我国2010年8月颁布《人民调解法》正式确立人民调解协议的“法律效力”，之后逐渐确立其他调解协议也具有法律上的约束力，当事人应当履行。这种效力属于合同效力，不能直接强制执行。当事人向法院申请确认其效力后，可以获得强制执行效力。

　　但范愉认为，在我国现行立法和制度建构中，有关多元化纠纷解决机制的制度程序设计大多存在理性不足问题，很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施，难以实施、效益低下，通常不得不依靠各地和各实务部门通过实践创新进行弥补。

　　现行《民事诉讼法》中，不仅没有任何对于诉讼的限制和调节措施，也没有将任何一类纠纷规定为法定前置调解，且对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定。因此，只要一方当事人拒绝，调解就无法启动。这种设计远远落后于当代世界的发展趋势。

　　中国青年政治学院法学院副教授苗鸣宇认为，纠纷调解本身应当坚持自愿原则。如果法律规定必须调解，并设定前置条件和期限，那么将会对公民诉讼权利形成不必要的干涉。另外，即使设置了程序前置调解，如果当事人坚决不同意调解，也只是延长了案件审判周期。

　　于晓琪称，“没有无救济的权利”。法律除确有必要，不应对公民如何实现自身救济予以强制规定。调解等未被规定为诉讼前置的解纷方式，在某种程度上或许是产生当事人漠视社会救济的原因，但绝非根本原因。这与社会组织、人民调解等社会救济的路径不畅有关。

　　苗鸣宇以为，2012年新修订《民事诉讼法》里的调解确认制度是对调解工作的有力支持和肯定。蒋惠岭也表示，新民诉法规定的先行调解原则，其具体表现形式之一就是将调解作为立案之前或开庭之前的前置程序。

　　在具体司法实践中，根据相关司法解释，适用简易程序的婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷等案件，在开庭审理前应先行调解。此轮中央“司改”方案中，也鼓励基层法院对家事纠纷、劳动纠纷、消费者权益纠纷、交通事故纠纷等在法院立案前进行调解。

成绩斐然 管理需改进

　　自2004年最高法“二五改革纲要”提出建立多元化纠纷解决机制的改革任务以来，多元化纠纷解决机制先后经历了2004年的摸索起步、2008年的初期试点、2012年的扩大试点、2014年的评估试点以及2015年的推广试点五个阶段。

　　于晓琪研究发现，我国对多元化纠纷解决机制的认识随着实践的不断深化，由最初的感性认识逐步向理性建构发展、完善。据“中国期刊网”文献数据统计，2002年至2006年，有关多元纠纷解决机制的文献共238篇；2010年后，每年发表相关论文均超过260篇。

　　2002年至2006年间，“中国期刊网”有关多元化纠纷解决机制的文献资料，大多将我国的该机制与国外的非诉讼纠纷解决程序等进行理论上比较，以探讨其“可移植性”。2010年后，相关文献开始围绕该机制在实践中的某一方面价值或操作路径等问题展开讨论。

　　蒋惠岭在总结现行多元化纠纷解决机制时列举的数据显示，中国目前所有法院建立了肩负“诉调对接”任务的诉讼服务中心，其中235家法院建立了独立的“诉调对接中心”。

　　范愉则表示，当前我国已经进入经济发展的新常态，社会治理方式亟须向常规化、制度化转变，但现行多元化纠纷解决机制的发展仍是依靠党委、政府的统一领导，通过综合治理协调各部门的力量而实现。这在具体实践中容易因部门利益和权力冲突影响其发展和运行。

　　吴方彦对此表示赞同。他认为，这种党委政府主导的多元纠纷化解机制存在很多弊端。比如，当政府是纠纷矛盾当事方时，会导致该机制功能异化：政府为化解矛盾，可能采取强制措施，或“花钱买稳定”“花钱买和谐”。由此，可能导致政府公信力丧失。

　　吴方彦建议让非政府组织或其他民间力量介入多元纠纷化解机制。杨亮承称，通过社会组织、公众、企业等多元社会治理主体参与纠纷调解工作，可以转变政府单一治理主体主导基层治理的格局，既有利于有效预防、化解社会矛盾纠纷，又能减少政府解纷费用支出。

　　苗鸣宇认为，我国目前民间组织的影响力、权威性不够，短时间内难以彻底实现民间民事纠纷依靠民间组织自行解决。要加强调解文书的可执行力，将关注的焦点从“谁来主持调解，怎样调解”等前端问题，转移到最根本的“保障调解结果得到切实有力执行”上来。

　　管理体制之争尚未定论，于晓琪又抛出了另一个问题：司法到底该如何科学确认纠纷调解与诉讼案件的边界？而陕西省镇巴县人民法院院长李志刚联合16家政府部门成立的法院多元化解中心，也面临人才短缺、经费不足、制定新绩效考核标准等问题。

　　不过，北京部分基层法院已在探索立案前调解前置程序改革。据蒋惠岭介绍，最高法将在各地试点基础上扩大其适用范围。中国法院正在探索建立电子法院、网上法庭，在线进行立案、开庭、咨询和调解，如：合肥市蜀山区法院与新浪合作，利用“e调解”平台进行在线调解。