国外保护举报人：重预防和救济

     国外对举报人的保护不但注重法律的系统性，而且有严密的预防举报人被伤害和被报复的机制。

    2016年5月23日，美国国防部公布了军队里一起因举报而遭到隐性报复的案例：在美国西弗吉尼亚州国民警卫队服役的特雷莎·詹姆斯，2012年举报了一名军衔比她高的军官，称遭到其强奸，但随后却被一名准将报复。这名准将在特蕾莎·詹姆斯职业生涯的军官评价报告上，作出了负面的评价。

　　后来，美国国防部的调查确认了这一行为涉及报复，于是呼吁对报复人进行惩罚，并建议删除特雷莎·詹姆斯档案里的不良评价，对她担任指挥官期间的表现给予嘉奖，并组织评审特雷莎·詹姆斯是否应晋升上校。

　　但特雷莎·詹姆斯却说，从某种意义上讲这是个胜利，但谈不上绝对正义，“大家对我们的制度缺乏信任和信心是因为很多举报无法得到证实。”

  其实，美国是一个保护举报人堪称典范的国家，一直以来重视以法律保护举报人的权利，特别是其完善的证人保护制度。1989年实施的《举报者保护法》，是世界上第一部保护举报人免遭隐性打击报复的专门立法。

　　但是，即使这样，保护举报人仍然面临问题。德克萨斯大学政治学教授威廉姆·韦弗，也是全国举报人安全联盟的高级顾问，他说，大多数向他咨询的人最终都下定决心去举报了，“我看到了他们的结局——举报毁了他们的人生。”

　　 根据美国非盈利组织“全国举报人中心”近年来的调查显示，在所有接受调查的人员中，大约一半的举报人表示曾在举报不良行为之后遭到解雇。

　　“如今，做一个光明正大的‘举报人’已经不可能了。”一位五角大楼高级官员说，“今天的办法是暗地里举报。举报人需要完全匿名，才能得到有效的保护。如果堂而皇之地站出来，等待他的只能是15分钟的辉煌和40年的苦难。”

多项法律保护举报人

　　对于保护举报人的专门立法，经过了几十年的探索和实践。

　　美国是比较早在这方面作出尝试的国家，1912年，美国国会通过《劳埃德·拉福莱特法》，首次规定联邦雇员有义务配合国会和检查部门针对政府官员、部门的弊案调查，并在不涉及泄密情况下公开作证，任何人不得因此对举报人施加任何形式的报复。

　　但这项法案存在许多问题，最大的问题在于当时行政体系内部的管理仍然是单线条的，报复手段往往在保护生效前即已发生，令举报者望而生畏。

　　“水门事件”后，部分国会议员意识到这一问题将严重阻碍公务员的举报积极性，影响重大弊案的及时曝光，于是在1978年推动通过了《公务员改革法案》。

　　该法明确禁止打击报复举报人行为，并设立了专门的救济机构。为了保护举报人，《公务员制度改革法》废除了原本负责公务员管理的公务员制度委员会，将其职权分散到人事管理办公室、绩效制度保护委员会和联邦劳工关系局。此举在一定程度上避免上下级间官官相护，或“上级的上级”因对部下的好感而不能客观对待相关举报，也可保护举报人，避免其因举报被穿“小鞋”。

　　同年通过的《政府道德法案》规定，如果举报人依法被强制性公开披露公职人员财务状况、职业履历和直系亲属情况，或举报政府官员违反有关规定在离职“冷却期”内从事禁止从事的职业或行为，或向美国独立检察官办公室提供信息配合其调查，都依法受到保护。

　　《公务员改革法》为后来美国出台《举报人保护法》奠定了基础。

　　而其实在此之前的1963年，美国国会还通过了一部《虚假申报法案》，这部法案规定，凡涉及政府立项的医疗、军事和其他官方开支计划，知情人发现有舞弊现象并举报，可依法获得政府保护，并分享赃款的1/3。

　　自此之后的1982年和1984年，又分别出台了《被害人和证人保护法》以及《证人安全保护法》。

　　这些法律为一般举报人提供了法律保护。由于许多举报人系公务员或其他政府雇员身份，作为“内部知情人”，举报的单位和个人多半是有权势的部门或领导，一旦举报行为遭到被举报人发现，很可能遭到公开或暗地的报复、打击。

　　对此，1989年，美国通过了历史性的《举报人保护法》，主要是对内部“知情人”的举报行为进行保护，让对举报职务犯罪的人避免遭遇“隐性报复”。

以预防伤害为主

  在各国的保护举报人的法律中，大多都是从预防举报人收到威胁的角度出发的，采取一系列措施以防止举报人身份泄露。并且，一旦举报人遭到威胁或者伤害等报复行为，将会有对报复人采取严厉的惩罚措施。

  美国是施行证人身份变更措施较为完善的国家，负责为举报人提供保护的检察官执法办公室，在举报人及家人需要更换身份时，为其提供必要身份证件、档案、履历的变更，并为举报人提供住所和其他服务以使其在新的环境中能正常生活。

  德国则为举报人提供了全方位的法律保护，比如，举报人在询问时可以拒绝透露诸如住址、工作等相关身份信息。在出庭作证时可以要求用屏风或者面具等遮挡自己，或者坐在由单向玻璃制成的作证室，里面的证人可以看见外面，而外面看不见里面的证人。

  其次，在确信举报人受到威胁时，可以在排除被告及其律师以及第三人在场的法庭上作证。如果这样还不足以保证举报人的安全，举报人则可以要求在法庭外审理，利用高科技采取视频、音频传送，包括变声、变像处理等特殊方法作证。再不行的话，就可以采用委托询问的方式，制成笔录提交法庭，某些情况下，连法官都不了解证人的身份。

　　葡萄牙制定的专门证人保护法规定，因协助收集属于调查事实的证据而导致生命、身心完整、人身自由或者神圣的财产受到威胁的证人及其亲属或其他关系密切的人都会得到保护，保护措施包括对证人进行隐身和变声、远程作证、整容，以及在国内或国外提供一个新居所，免费运输其财产到新的居住地，提供获得谋生方法的条件，在特定的时间发给一定的生活补助等等。

　　南非共和国于1998年制定了《证人保护法》，该法案在南非是第一部保护证人的法律，汲取了他国经验并进行创新，在证人保护的立法化方面走在了时代的前列。在保护举报人方面，该法律规定非常具体，在人身安全保护、补偿、身份更改、再就业等方面都有明确的规定。

注重救济机制

    美国对举报人的保护特点是“赏罚并重”。早几年，美国一制药企业因为故意夸大药品作用，邀请医生打高尔夫、按摩、度假等，不当推销了13种药物，被内部人举报。结果，公司收到美国司法部23亿美元的巨额罚款，其中，罚金中的1.2亿美元由6个举报人平分。

    在美国，威胁或侵害举报人或证人的处罚非常严厉，如果在庭审中“威胁证人”，最高可获刑20年以上。事后报复，则可能被判终身监禁，甚至死刑。

    为防止隐性的打击报复行为，美国联邦政府专门设立了“文官制度保护委员会”，遭打击报复的个人可以直接上诉至该委员会，并享有把工作调换到联邦政府其他部门的一定权利或优先权。该委员会将组织听证会，对打击报复者作出包括降级、开除公职或处罚金的最终裁决。

    同时，与许多国家的证人在履行举报或作证义务后可以得到专门的救济，甚至合理“消失”一样，在美国，一旦举报人经申请并被批准进入“保护程序”，将在位于华盛顿特区的“安全和适应中心”接受训练，这个中心既高度安全又非常秘密，根本没有地址标识，不仅可以对包括举报人在内的证人实施秘密有效的保护，还将其保护范围扩大到家属，每个受保护的证人或举报人平均可带上2～5位家庭成员，且都置于保护之下。

    此外，美国规定必须将举报人恢复原职或征得举报人同意后调到同等条件的工作岗位。

    另外，美国对举报人也有专门的救济机制履行保护救济举报人职责的机构，分别是特别调查办公室和功绩制度保护委员会。两个机构相互独立、分工协作，前者负责受理申诉、调查取证和提起诉讼；后者负责审查申诉，并作出相应的矫正处分或纪律处分。

    为了保证这两个机构高度的独立性、客观性和公正性，美国立法部门对两个机构的设置、成员组成、任职期限和免职规定等方面做出了种种限制。例如两个机构均设在国会下，其成员均须通过总统提名、经参议院同意后任命，两个机构享有较大自主权，有独立的预算和办公室等。

    因举报而受报复的公务员的申诉途径，要根据报复性人事处分是否属于功绩制度保护委员会申诉管辖权的范围来决定。如果属其管辖，联邦政府工作人员可以选择直接向其提出申诉：也可选择先向特别调查办公室提出申诉，再依据个人诉讼权向其请求救济。如果不属于其管辖，举报人则只能向特别调查办公室提出申诉，不服者，再依据个人诉讼权向其请求救济。

    若联邦政府工作人员对功绩制度保护委员会初审结论不服，可要求其本部复审，也可向联邦巡回上诉法院申诉，寻求司法保护。

（本文根据相关文献综合整理）