举报人保护制度待破局

    对举报人的打击报复行为除了直接侵犯人身、财产的显性报复外，更多地体现为利用职权对举报人进行变相打击的隐性报复，因行为隐蔽，难于界定，一直处于法律救济的“边缘死角”。

  两年前的一次举报，令39岁的胡兵（化名）觉得直到现在生活依然受到影响。

  胡兵是南京市一国企工程师，2014年，他实名向纪检部门举报单位违规“送礼清单”，但举报不久个人信息就暴露了，单位里的人知道是他举报后，都骂他“叛徒”。

　　从此，胡兵的人生也开始发生了转变，他不得不离开原来的单位和圈子。按他的话说，因为曝光了这个行业的潜规则，就无法再在这个行业里立足了。离开后，胡兵开了一家公司，但由于不善经营，如今生活不尽如心意。

  2015年1月21日，广州市白蚁防治行业协会副会长陈善洪向国土房管局举报自己的上司胡某违法，但提交举报材料不久，在前往询问处理结果时，却被告知举报材料给了被举报人。

　　而几年前，山西运城市夏县教育局局长吴东强因为短信举报县长李晋学后，更是经历了因举报被刑拘、被“抄家”、取保候审、恢复上班的过程。

　　其实，在举报公务人员涉嫌职务犯罪后，存在更多的是隐性的报复行为。北京一检察官向民主与法制社记者坦言，如今明目张胆以违法的手段报复举报人的行为已经很少见，更多的是借助合法的手段实施“隐性报复”。如那些拥有“人事调配权”的被举报人，往往以“工作需要”的名义，在职务任命上做手脚。

　　“实名举报就像蹦极。”河南省政协委员陈令军这样形容举报者的心态，“只有确定绑在脚上的绳子是绝对安全的，我才有勇气跳。如果脚上绑的是根头发丝，试问谁敢跳呢？”

举报的代价

　　2010年，山西运城市夏县教育局局长将一条举报时任县长李晋学的短信发到8名市县领导的手机上，短信的内容是，县长李晋学收受粮食局职工为解决财政工资问题集资送给他的20万元，以及在夏县泗交宜林地为其父亲建别墅。

　　短信发出3天后，夏县公安局就以涉嫌诬告陷害，将吴东强刑事拘留，并搜查了吴家，扣押了所有的存折、证件和现金。

　　媒体曝光后，运城市市委派出调查组介入。一个月之后，公安局撤销了案子，吴东强又恢复了上班。但这一段经历，仍然让他心惊胆战。

　　吴东强认为，自己是向组织反映情况，但他始料不及，所有的举报短信很快就到达被举报者李晋学或者与李关系密切的人手中。

　　当时，在吴东强的第一条短信发出的次日清晨，粮食局局长就把之前送给县长的20万元集资款退还给职工，吴妻的手机也被监听。

　　为了证明自己只是向组织反映情况，并没有向社会传播，吴东强后来在网帖上公布了举报短信的发送对象，分别是运城市委书记、副书记、市人大副主任，县政法委书记和县人大副主任等人。

　　根据这个名单，夏县部分官员通过分析人物派系，暗中揣摩，谁是泄密者？但答案至今成谜。

　　有些官员认为，尽管政策和法规都规定要保护举报人，但在现实中，这种保护难以落实，因为有泄密者。

　　事件曝光后，在媒体的不断关注下，2011年，原夏县县长李晋学擅用警力调查举报人，应给予党内警告处分，同时调离县长岗位；原夏县公安局局长孙红军滥用职权，动用技侦设备调查举报人，应给予党内严重警告处分，同时调离局长岗位。

　　但事件似乎并没有给李晋学仕途产生多大的影响，2011年3月，李晋学就被调任山西运城市交通运输局局长，直到如今。而吴东强，依然是夏县教育局的局长。而在外人看来，他们的“梁子”已经结下了，“代价太大了”，不少人这样感叹。

　　“类似这样明目张胆的违法报复行为现在应该很少了，但一些举报人因为举报遭受不同程度的报复现象还是有的。”长期从事行政诉讼的方浩彬律师说。

　　有专家建议，对于涉及人身安全的举报一定要公开，然后让媒体跟进，在社会的关注下保护自己的安全。但有些纪检部门的业内人士也认为，“实名公开举报”方式存在着天然缺陷，即在公开披露核心信息的同时，涉嫌腐败的被举报人及相关人员也就同时获取了举报信息，很容易在纪检监察部门或检察机关采取措施前做好反侦查准备，例如销毁证据、畏罪逃逸、找关系疏通等，会给立案侦查工作造成很大困难，甚至有些案件会因证据消失而无法追查。

　　据报道，最高人民检察院曾披露的一份材料显示，在向检察机关举报涉嫌犯罪的举报人中，约有70%的人不同程度地遭受到打击报复或变相打击报复。

制度仍不乐观

  “保护实名举报人制度的重要性，丝毫不亚于官员财产申报制度。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水表示，在治理腐败问题上，官员财产申报制度的着力点是官员，而保护实名举报人制度的着力点在于老百姓。我们反腐工作基本原则中有一条，反腐败要依靠群众的支持与参与。如果老百姓举报个腐败官员都会遭到打击报复，那以后谁还敢再举报？如此一来，支持和鼓励人民群众参与反腐败就只是一句空话。

  庄德水认为，目前出台的规则都相对笼统，没有形成制度化、系统化、具体化。

  我国的宪法、刑事诉讼法以及行政诉讼法都明确规定了公民对国家机关工作人员有举报权，但是现实中，对于举报职务犯罪的举报人来说，保护制度却并不完善。

　　2016年3月30日，为了更好地保护职务犯罪的举报人，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》。

　　《规定》除比较典型的侵犯人身、财产安全，栽赃陷害等打击报复行为以外，例如“违反规定解聘、辞退或者开除举报人及其近亲属的”“在职务晋升、岗位安排、评级考核等方面对举报人及其近亲属进行刁难、压制的”也都明确列为“打击报复”情形。

　　但专家表示，由于后期执行规定笼统，以至于在具体操作中会大打折扣。

  中国政法大学教授卞建林表示，加强对举报人特别是职务犯罪举报人的保护，是新形势下实现职务犯罪侦查工作可持续发展、反腐败斗争深入推进的客观要求。为推进举报人保护法出台奠定基础。

  其实，从1988年起，最高检先后出台《人民检察院举报工作若干规定(试行)》《关于保护公民举报权利的规定》和《奖励举报有功人员暂行办法》。此后，又于1996年制定《人民检察院举报工作规定》，并于2009年、2014年作了两次修订。在有关单位配合下，检察机关还逐步建立了一些成熟有效的工作机制，如受理、移送举报材料时的保密机制，举报人转为证人时的身份转换机制等，以此来加强对举报人的保护。

  然而，专家指出，在实践中，职务犯罪举报人保护、奖励制度仍存在一些亟待完善的问题：保护工作的分工不够明确；缺乏具体、有效的保护措施；侧重事后救济，举报人遭受威胁时往往求助无门；隐性报复难以查处；奖励金额偏低，奖励资金经费保障水平不一。

  现实中的一些状况也让举报人顾虑重重：一些被举报人滥用职权，采用各种手段打压报复举报人及其近亲属、利害关系人，迫使举报人畏惧害怕而放弃举报。一些举报人人身、财产安全遭受了难以弥补的重大损失，举报后“流血流汗又流泪”，精神遭受了极大折磨。

  “目前，恶性打击报复职务犯罪举报人的现象虽然得到一定程度遏制，但我国职务犯罪举报人保护状况仍不容乐观，而利用职权或者采取其他方法对举报人进行变相打击的隐性报复更是难以查处。”中国人民大学法学院教授陈卫东说。

  “在党和国家深入开展反腐败斗争，加强反腐倡廉建设的大背景下，人民群众既有积极举报职务犯罪的意愿，也有害怕被他人打击报复的顾虑。行为人在举报时往往最关心的就是举报行为的保密问题。”北京师范大学法学院教授宋英辉表示。

  中国政法大学教授卞建林认为，对举报人的打击报复行为除了直接侵犯人身、财产的显性报复外，更多地体现为利用职权对举报人进行变相打击的隐性报复，因行为隐蔽，难于界定，一直处于法律救济的“边缘死角”。

呼吁进一步完善立法

  对于举报人保护制度尚不完善，而导致举报人被保护的情况，全国政协委员张皎分析，举报人信息泄密只有在情节严重时才构成犯罪，不能很好地威慑和打击泄密犯罪。

  他建议，社会上应该加大举报程序等知识的宣传，同时应分开管理举报人信息和举报线索。张皎认为，主要是通过立法的形式来保障举报人的权益，比如立法单独规范举报人身份信息的泄密犯罪。

  中国人民大学法学院教授陈卫东认为，举报权是公民的基本权利，举报行为是公民行使民主监督权的具体表现,但是任何个人和单位不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。国家要畅通举报渠道，履行好举报保密、安全保障、给予举报人奖励和补偿等责任和义务。

  陈卫东建议，检察机关应将职务犯罪举报人视为“战友”，更多地考虑举报人的利益,严厉打击报复陷害举报人的违法犯罪行为,努力获取“双赢”效果。

  另外，陈卫东表示，要明确分工，比如举报人及其近亲属的保护主要由检察机关负责，需要公安机关提供协助的，应当商请公安机关办理。如果举报人直接向公安机关请求保护而又必须采取紧急措施的，公安机关应当先采取紧急措施，并及时通知受理举报的检察机关。

  多位专家则呼吁，应尽快整理出一套举报人保护的制度，并逐渐司法化。同时，立法部门应当在整合现有法律法规基础上，尽快制定专门保护举报人的法律。

  此法律不仅要规定事后救济制度，更要积极借鉴和探索对举报人及其亲属的预防性保护措施，加强对举报人的事前、事中的保护和事后救济。

  西北政法大学廉政研究中心研究员关鹏飞认为，应建立举报人安全风险评估机制、举报人紧急保护机制、举报人特殊保护机制这三大机制，给举报者充分全面的保护。

  同时，对国家工作人员打击报复实行“零容忍”制度，一经调查核实，一律从重从快予以严惩。